Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz
► Beschwerdegegenstand bei Verfassungsbeschwerde, § 90 I BVerfGG; Inzidenterprüfung eines Gesetzes. ► Grundrechtsschutz gegenüber der Pflichtmitgliedschaft in einer Selbstverwaltungskörperschaft. ► Vereinigungsfreiheit, Art. 9 I GG. ► Allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 I GG. ► Verhältnismäßigkeitsprüfung. ► Demokratische Legitimation bei funktionaler Selbstverwaltung, Art. 20 I, II GG
Fall (IHK-Pflicht)
Kraft Gesetzes sind alle zur Gewerbesteuer veranlagten Unternehmen, die im Bezirk der IHK eine Betriebsstätte unterhalten, Mitglieder einer Industrie- und Handelskammer (§ 2 I IHKG), mit Ausnahme der Handwerker, Freiberufler und Landwirte. Die IHK ist Körperschaft des öffentlichen Rechts. Nach § 1 IHKG hat sie die Aufgabe, „das Gesamtinteresse der ihr zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihr insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten….“ Daneben sind den IHKs Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet übertragen (z. B. die Bestellung von Sachverständigen, § 36 GewO). Nach § 3 IHKG erhebt die IHK von den Mitgliedsunternehmen Beiträge nach näherer Bestimmung einer von der Vollversammlung erlassenen Beitragsordnung, die der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde bedarf. Die Höhe des Beitrags richtet sich nach der Leistungsfähigkeit des Betriebes. Betriebe, deren Gewinn unter einer näher bestimmten Grenze liegt, sind beitragsfrei. Der durchschnittliche Jahresbeitrag beträgt 190 Euro.
Die Bf.-GmbH betreibt ein Reisebüro und erhielt von der IHK, in deren Bezirk sie tätig ist, einen Beitragsbescheid für das laufende Jahr in Höhe von 200 Euro. Dagegen hat sie verwaltungsgerichtliche Klage erhoben, die vor dem Verwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht ohne Erfolg geblieben ist; eine Revision an das Bundesverwaltungsgericht war nicht zulässig. Anschließend hat Bf. in formell fehlerfreier Weise Verfassungsbeschwerde erhoben. Diese begründet sie damit, die Zwangsmitgliedschaft in der IHK mit der Folge einer Beitragspflicht verletze sie in ihren Grundrechten auf Vereinigungsfreiheit und Handlungsfreiheit. Die IHKs hätten keine legitimen Aufgaben. Ein Gesamtinteresse der Wirtschaft, von dem § 1 IHKG ausgehe, gebe es nicht, da die Unternehmerschaft in einem Bezirk eine weitgehend heterogene Gruppe mit ganz unterschiedlichen Interessen sei. Für jedes Unternehmen gebe es heute einen privaten Verband, der die Aufgabe der Interessenvertretung sachnäher, kostengünstiger und unter Wahrung der Freiwilligkeit wahrnehmen könne. Für eine Reihe von Mitgliedern sei unzumutbar, dass die ihnen aufgezwungene IHK ihre abweichenden Interessen nicht ausreichend darstelle oder Interessenkonflikte nicht berücksichtige. Auch komme es immer wieder vor, dass die IHK Erklärungen abgibt, mit denen sie ihre Zuständigkeit überschreitet. Zudem bedürfe die IHK als öffentliche Körperschaft mit Hoheitsbefugnissen einer demokratischen Legitimation durch das Volk, die aber fehle, weil die Vollversammlung der IHK nur durch die Unternehmen gewählt werde. Wie ist über die Verfassungsbeschwerde zu entscheiden?
Lösung
Nach BVerfG Beschluss vom 12. Juli 2017 (1 BvR 2222/12 und 1106/13) NJW 2017, 2744
Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz
In der Lösung wird auf folgende Besprechungen der BVerfG-Entscheidung Bezug genommen: Kirchberg NJW 2017, 2723; Wiemers NVwZ 2017, 1290; Sachs JuS 2017, 1135; Muckel JA 2017, 878.
A. Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde (VfB)
I. Beschwerdegegenstand der VfB muss ein Akt der öffentlichen Gewalt (§ 90 I BVerfGG) sein, besser bezeichnet als Hoheitsakt. Ergangene Hoheitsakte sind im vorliegenden Fall §§ 1, 2, 3, 5 IHKG, der Beitragsbescheid der IHK gegenüber Bf. und zwei verwaltungsgerichtliche Urteile. Gegen welchen der Akte sich die VfB richtet, hängt von den von Bf. verfolgten Zielen ab. Diese sind die Feststellung, dass die im IHKG normierte Pflichtmitgliedschaft in der IHK gegen ein Grundrecht verstößt, und die Aufhebung des Beitragsbescheids (und der diesen bestätigenden verwaltungsgerichtlichen Urteile).
1. Letztlich entscheidend ist die Verfassungsmäßigkeit des IHKG. Denn wenn das IHKG nicht verfassungsmäßig ist, entfällt die Pflichtmitgliedschaft und ist der Beitragsbescheid rechtswidrig. Gleichwohl ist eine unmittelbar gegen das IHKG gerichtet VfB nicht zulässig. Nach § 93 II BVerfGG ist eine VfB gegen ein Gesetz nur innerhalb eines Jahres zulässig, das IHKG stammt aber aus dem Jahre 1956 (BVerfG [1]). Auch kann ein Gesetz unmittelbarer Beschwerdegegenstand nur sein, wenn der Beschwerdeführer durch das Gesetz (selbst, gegenwärtig und) unmittelbar betroffen ist (BVerfGE 93, 319, 338; NVwZ 2004, 978). An einer unmittelbaren Betroffenheit fehlt es, wenn das Gesetz noch des Vollzugs bedarf oder wenn ein Vollzugsakt ergangen ist. Beim IHKG ist die Kostentragung durch die Mitglieder so wesentlich, dass die Heranziehung zur Beitragszahlung als Vollzug des IHK gewertet werden muss. Folglich ist das IHKG kein unmittelbarer Beschwerdegegenstand der VfB.
2. Unmittelbar angreifbare Hoheitsakte sind der Beitragsbescheid und die ihn bestätigenden verwaltungsgerichtlichen Urteile. Das BVerfG hat die VfB sowohl gegen den Beitragsbescheid als auch gegen die Urteile gerichtet. Diese Rechtsakte sind aber nicht getrennt zu prüfen, sondern sind ein einheitlicher Eingriff.
3. Wie unter 1. ausgeführt, ist letztlich entscheidend, ob das IHKG verfassungsmäßig ist und der Beitragsbescheid eine verfassungsmäßige Rechtsgrundlage hat. Deshalb richtet das BVerfG die VfB auch „mittelbar gegen § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 2, Abs. 3 IHKG“. Von dieser Inzidenterprüfung des IHKG hängt die Entscheidung über die VfB ab. Denn der Beitragsbescheid vollzieht lediglich das IHKG (und die Beitragsordnung) und enthält keine über die Anwendung des IHKG hinaus gehende Regelung. Ist das IHKG verfassungsmäßig, ist es auch der Beitragsbescheid. Ist das IHKG verfassungswidrig, ist es auch der Beitragsbescheid; Gleiches gilt für die verwaltungsgerichtlichen Urteile. Das so erfasste Prüfprogramm entspricht der Regelung in § 95 II 1, III 2 BVerfGG, wo bestimmt ist: Im Falle der Begründetheit einer gegen eine Entscheidung gerichteten VfB wird die Entscheidung aufgehoben, und das Gesetz, soweit es verfassungswidrig ist, für nichtig erklärt. (Dagegen ist das Gesetz auch kein mittelbarer Prüfungsgegenstand, wenn sich der Beschwerdeführer nur gegen dessen Anwendung wendet, etwa durch Urteilsverfassungsbeschwerde; Beispiel ist BVerfG NVwZ 2017, 617, Zweitwohnungssteuer Freising.)
II. Bf. muss eine Grundrechtsverletzungbehaupten (§ 90 I BVerfGG; Beschwerdebefugnis). Aus dem Vorbringen der Bf. muss sich ergeben, dass eine Grundrechtsverletzung möglich ist (BVerfGE 6, 447; Herrmann JuS 2017, 1094).
1. Der Vortrag der Bf., die Zwangsmitgliedschaft in der IHK mit der Folge einer Beitragspflicht verletze sie in ihren Grundrechten auf Vereinigungsfreiheit und Handlungsfreiheit, lässt es als möglich erscheinen, dass Art. 9 I GG oder Art. 2 I GG verletzt sind. BVerfG [69] Die Bf. kann sich als juristische Person des Privatrechts gegen eine mögliche Verletzung in ihren Grundrechten durch eine Beitragsbelastung, die auf einer Pflichtmitgliedschaft beruht, mit der VfB zur Wehr setzen. Sie kann eine Verletzung von Grundrechten geltend machen, weil sie zu einem Pflichtmitgliedsbeitrag herangezogen wird. Das gilt unabhängig davon, ob dies dem Schutzbereich der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) oder der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) zuzuordnen ist (folgt eine Verweisung auf die Begründetheitsprüfung, dort B II). Beide Grundrechte sind ihrem Wesen nach auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar (Art. 19 Abs. 3 GG).
2. Der von Bf. weiterhin behauptete Verstoß gegen das Demokratieprinzip bedeutet keine Grundrechtsverletzung, sondern ist im Zusammenhang mit den unter 1. genannten Grundrechten zu behandeln.
3. Im Originalfall hatte die Bf. auch noch eine Verletzung der Art. 1 I, 3 I, 4 I, 5 I und 101 I 2 GG gerügt. Diese Grundrechte wurden von BVerfG [70-75] bereits innerhalb der Zulässigkeitsprüfung ausgeschlossen (vgl. Muckel a. a. O. S. 878), so dass sie auch in dieser Lösung nicht weiter verfolgt zu werden brauchen.
4. Vom BVerfG nicht angesprochen wurde Art. 12 I GG, das Grundrecht der Berufsfreiheit. Zwar sind Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht eine Folge der Ausübung eines Berufs (BVerfGE 15, 239). Sie beziehen sich aber nicht auf bestimmte Berufe, bei Bf. also nicht darauf, dass sie ein Reisebüro betreibt. Das IHKG wendet sich an alle Unternehmen, unabhängig davon, welchem Beruf sie nachgehen. Deshalb fehlt die für einen Eingriff in Art. 12 I GG erforderliche berufsregelnde Tendenz. Eine Verletzung des Art. 12 I GG lässt sich somit nicht behaupten (vgl. Sachs a. a. O. S. 1136 und Fn. 9).
III. Das Gebot der Rechtswegerschöpfung (§ 90 II 1 BVerfGG) hat Bf. durch das Beschreiten des Verwaltungsrechtswegs, soweit er zulässig war, erfüllt.
IV. Laut Sachverhalt wurde die VfB formell fehlerfrei (Schriftform, § 23 BVerfGG; Bezeichnung des verletzten Grundrechts, § 92 BVerfGG; Monatsfrist, § 93 I BVerfGG) erhoben. Sie ist somit zulässig.
B. Begründetheit der VfB
I. Für die nachfolgende Prüfung ist der Prüfungsgegenstand - über die Überlegungen oben A I hinaus - genauer zu erfassen.
1. Als Konsequenz aus den Ausführungen A I 3, wonach der Beitragsbescheid lediglich das IHKG vollzieht und im Vergleich zum IHKG keine selbstständige Regelung enthält, ist, brauchen IHKG und Beitragsbescheid nicht getrennt geprüft zu werden, sondern können zusammen behandelt werden. Also erstreckt sich die Prüfung auf die Heranziehung der Bf. zu einem Pflichtbeitrag, wobei die Heranziehung durch das IHKG und den darauf gestützten Bescheid erfolgt.
2. Im IHKG wird zwar zwischen der Pflichtmitgliedschaft (§ 2 I) und der Beitragspflicht (§ 3) unterschieden. Beide sind aber eng miteinander verbunden. BVerfG [69] formuliert aus der Sicht des Beitragsbescheids: Die Beitragsbescheide und die sie bestätigenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen sind nur dann mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu vereinbaren, wenn auch die Pflichtmitgliedschaft verfassungsgemäß ist. Aus der Sicht der Pflichtmitgliedschaft ist festzustellen: Hauptzweck der Pflichtmitgliedschaft ist, die Unternehmen zur Finanzierung der IHK durch Beiträge heranziehen zu können. Dementsprechend beschreibt BVerfG [77] den Prüfungsgegenstand als Heranziehung zu Beiträgen an die IHk, die in der Pflichtmitgliedschaft wurzelt… und verbindet beides durchgehend [78, 81, 82, 87, 105, 107].
Prüfungsgegenstand ist also die Pflichtmitgliedschaft und die darauf gestützte Beitragspflicht durch IHKG und Beitragsbescheid.
II. Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht könnten das Grundrecht der Bf. auf Vereinigungsfreiheit (Art. 9 I GG) verletzen. Es gewährleistet als positive Vereinigungsfreiheit die Freiheit, einen Verein zu gründen und einem Verein beizutreten, und scheidet hier von vornherein aus. In Betracht kommt die negative Vereinigungsfreiheit, die Schutz vor einem zwangsweisen Zusammenschluss und das Recht zum Austritt gewährleistet. Ob auch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft eine Vereinigung i. S. des Art. 9 I GG ist und dieses Grundrecht deshalb auf Pflichtmitgliedschaften in IHKs, Handwerks-, Landwirtschafts-, Ärzte-, Rechtsanwaltskammern und in Studierendenschaften (vgl. Kirchberg a. a. O. S. 2723/4) anwendbar ist, ist umstritten.
1. Als Nachweise für Stellungnahmen, die die Anwendbarkeit bejahen, zitiert BVerfG [78] u. a. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 20. Aufl. 1999, Rn. 414; Scholz in: Maunz/Dürig, GG, Art. 9 Rn. 88 ff. (Dezember 2015); Bauer, in: Dreier, Bd. 1, 3. Aufl. 2013, Art. 9 Rn. 47; Höfling, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 9 Rn. 22 ff.;…Schöbener, VerwArch 91 (2000), S. 374, 385 ff.).
2. Demgegenüber hatte das BVerfG bereits mehrfach entschieden (Nachw. bei Kirchberg a. a. O. S. 2724 Fn. 11), dass der Schutzbereich des Art. 9 I GG öffentlich-rechtliche Pflichtverbände nicht erfasst, und hält im vorliegenden Fall daran fest, [78] Die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG zielt auf freiwillige Zusammenschlüsse zu frei gewählten Zwecken. Eine gesetzlich angeordnete Eingliederung in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft beruht hingegen auf einer Entscheidung des Gesetzgebers, bestimmte öffentliche Aufgaben unter kollektiver Mitwirkung privater Akteure zu erledigen (…). In Art. 9 GG findet das Prinzip freier sozialer Gruppenbildung zu selbst definierten Zwecken seinen grundrechtlichen Niederschlag… Auch die Entstehungsgeschichte spricht, wie von BVerfG [79] näher ausgeführt wird, gegen die Einbeziehung von Pflichtverbänden in den Anwendungsbereich des Art. 9 I GG. Weitere Argumente gegen die Anwendung des Art. 9 I GG sind, dass die Schrankenregelung in Art. 9 II GG nicht auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände passt, und das sog. Kehrseitenargument (Muckel a. a. O. S. 879): D ie negative Freiheit ist Kehrseite der positiven. Da Art 9 I nicht gewährleistet, einen öffentlich-rechtlichen Verband zu gründen, wird auch nicht die Freiheit geschützt, ihm fernzubleiben. Somit ist Art. 9 I GG auf Pflichtverbände nicht anwendbar. (Diese Ausführungen wären bereits bei der Beschwerdebefugnis möglich gewesen und hätten dann dazu geführt, die Rüge der Verletzung des Art. 9 I GG als unzulässig anzusehen, Wiemers a. a. O. S. 1291.)
III. Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht könnten das Grundrecht der Bf. auf die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) verletzen. Hierfür müsste zunächst ein Eingriff in den Schutzbereich dieses Grundrechts erfolgt sein.
1. Unter den Schutzbereich des Art. 2 I GG fallen sämtliche Verhaltensweisen einer - natürlichen oder juristischen - Person, die nicht unter ein spezielles Freiheitsrecht fallen. Dazu gehört auch das Bestreben einer Person, nicht Mitglied eines öffentlich-rechtlichen Pflichtverbandes zu sein, d. h. diesem Verband fernzubleiben. BVerfG [81] Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden (vgl. BVerfGE 10, 89, 102; 38, 281, 298). Die mit einer Pflichtmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband einhergehende Beitragspflicht schränkt die wirtschaftlichen Voraussetzungen individuell selbstbestimmter Betätigungsfreiheit ein (…). Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt insofern auch davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. BVerfGE 19, 206, 215 f.; 97, 332, 340; st. Rspr).
2. Infolgedessen enthalten die im IHKG angeordnete Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht sowie die in dem Beitragsbescheid gegenüber Bf. geregelte Zahlungspflicht einen Eingriff in das Grundrecht der Bf. aus Art. 2 I GG. BVerfG [82] Sowohl die Beitragserhebung nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG als auch die Pflichtmitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 IHKG sind Eingriffe in die nach Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Freiheit. Bereits die Pflichtmitgliedschaft als solche ist nicht lediglich rechtlich vorteilhaft oder eingriffsneutral.
IV. Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein. Rechtfertigungsgrundlage ist der in Art. 2 I GG enthaltene Vorbehalt zugunsten der verfassungsmäßigen Ordnung. Entsprechend der weiten Fassung des Schutzbereichs wird auch der Vorbehalt weit ausgelegt und umfasst die gesamte verfassungsmäßige Rechtsordnung, d. h. jede formell und materiell verfassungsmäßige Rechtsnorm. BVerfG NJW 2006, 1339: Abgesehen von einem absolut geschützten Kernbereich der privaten Lebensgestaltung ist die allgemeine Handlungsfreiheit nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes des Art. 2 I GG gewährleistet und steht damit unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen (Rechts-)Ordnung (vgl. BVerfGE 6, 32, 37 f.; 74, 129, 152; 80, 137, 153). Folglich ist der hier zu prüfende Eingriff gerechtfertigt, wenn §§ 2, 3 IHKG verfassungsmäßig sind.
1. In formeller Hinsicht bestehen keine Bedenken. Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ergibt sich aus Art. 74 I Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft; BVerfG [83]) i. V. mit Art. 72 II GG (Wirtschaftseinheit). Davon, dass bei Erlass des Gesetzes im Jahre 1956 die Verfahrensvorschriften beachtet wurden, ist auszugehen.
2. Pflichtmitgliedschaft (§ 2 IHKG) und die damit verbundene Beitragspflicht (§ 3 IHKG) müssten dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Danach muss die gesetzliche Regelung einen zulässigen Zweck verfolgen, muss hierfür geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. auch Sachs a. a. O. S. 1136; Muckel S. 879).
a) Die Regelung verfolgt einen zulässigen Zweck, wenn damit den IHKs legitime Aufgaben zugewiesen werden (allgemein zum „Kammerwesen“ und den ihnen zugewiesenen Aufgaben Kirchberg a. a. O. S. 2723/4).
aa) BVerfG [88-99] Zu den legitimen öffentlichen Aufgaben der Selbstverwaltung gehören Aufgaben, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss (vgl. BVerfGE 38, 281, 299). Dabei kommt dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zu (…); er verfügt bei der Auswahl der Aufgaben, die der Selbstverwaltung übertragen werden sollen, über einen weiten Entscheidungsspielraum.
bb) Die wesentliche Zwecksetzung der Industrie- und Handelskammern ergibt sich aus § 1 Abs. 1 IHKG… Die IHKs sind nach § 1 Abs. 1 IHKG gefordert, die „wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“…Sie sind auf die Vertretung aller im Bezirk vorhandenen wirtschaftspolitischen Perspektiven verpflichtet. Soweit Bf. behauptet, ein Gesamtinteresse lasse sich gar nicht feststellen, da die Unternehmen keine homogene Gruppe seien, liegt dem ein Missverständnis zugrunde. Ziel ist nicht die Artikulation einer einzigen Gesamtauffassung einer homogenen Gruppe. Der Wortlaut des § 1 Abs. 1 IHKG verdeutlicht vielmehr, dass das Gesamtinteresse in diesem Sinne durch Abwägung und Ausgleich auch widerstreitender Interessen ermittelt und weitergegeben werden muss… Die Zwecksetzungen des § 1 IHKG stoßen verfassungsrechtlich nicht auf Bedenken… Auch die weitere Aufgabe der Kammern, „durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten“, stößt verfassungsrechtlich nicht auf Bedenken… Gleiches gilt für die Aufgaben der Wirtschaftsförderung und Berufsbildung.
Schließlich werden den IHKs Wirtschaftsverwaltungsaufgaben spezialgesetzlich übertragen. Sie entstammen zwar der ordnungsrechtlichen Funktion des Wirtschaftsverwaltungsrechts, sind aber nicht mit gewerbeaufsichtsrechtlichen Eingriffsbefugnissen verbunden: Es handelt sich insbesondere um die Ausstellung von Bescheinigungen und die Prüfung von Sachkunde in einer Vielzahl von Gewerbezweigen. Diese Aufgaben sind nicht der unmittelbaren Staatsverwaltung vorbehalten und können daher den insoweit sachnahen Kammern übertragen werden. Sie bringen dort die Expertise der Wirtschaft in die Bewältigung solcher Aufgaben ein.
Insgesamt entsprechen die den IHKs zugewiesenen Aufgaben der für die wirtschaftliche Selbstverwaltung typischen Verbindung von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben…, was den Schluss rechtfertigt, dass die Regelung im IHKG legitime Zwecke verfolgt.
b) BVerfG [101] Geeignet ist eine Regelung schon dann, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 63, 88, 115; 67, 157, 175; 96, 10, 23; st. Rspr). Aufgrund der Pflichtmitgliedschaft grundsätzlich aller Unternehmen im Bezirk hat das Handeln der IHK das nötige Gewicht bei der Interessenvertretung und verfügt aufgrund der Pflichtbeiträge über die finanziellen Mittel, um die Aufgaben professionell wahrzunehmen. Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht sind somit zur Verfolgung der Zwecke der IHK geeignet.
c) BVerfG [105] An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird, wobei die sachliche Gleichwertigkeit der Alternative eindeutig feststehen muss (vgl. BVerfGE 81, 70, 90 m. w. N.; st. Rspr).
aa) Alternativen könnten - entsprechend dem Vorbringen der Bf. - sein, statt einer Pflichtmitgliedschaft den Beitritt als freiwilligen auszugestalten oder die bisher von der IHK wahrgenommenen Aufgaben privaten Berufs- oder Unternehmensverbänden zu überlassen. Jedoch hält BVerfG [102] die Annahme des Gesetzgebers für plausibel, dass private Verbände mit freiwilliger Mitgliedschaft nicht im gleichen Maße die Belange und Interessen aller in einer Region tätigen Gewerbetreibenden ermitteln und vertreten können… So sichert die Pflichtmitgliedschaft aller Gewerbetreibenden eines Bezirks die Voraussetzungen für eine partizipative Ermittlung des Gesamtinteresses nach § 1 Abs. 1 IHKG, bei der tatsächlich alle Betriebe und Unternehmen jedenfalls berücksichtigt werden können. Wäre die Mitgliedschaft freiwillig, bestünde zudem ein Anreiz, als „Trittbrettfahrer“ von den Leistungen der Kammer zu profitieren, ohne selbst Beiträge zu zahlen. [100] Nur eine Pflichtmitgliedschaft sichert, dass alle regional Betroffenen ihre Interessen einbringen und fachkundig vertreten werden. (Vgl. auch Wiemers a. a. O. S. 1291: Freiwillige Kammern in öffentlich-rechtlicher Form haben keinen Sinn, und gegen die Übertragung der Aufgaben auf private Verbände spricht, dass deren Organisationsgrad zu gering ist.)
bb) [105] Dafür, dass der IHK…Aufgaben zugewiesen wurden, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass finanzielle Mittel auf andere Weise mit geringerer Eingriffswirkung gleichermaßen verlässlich von den Betroffenen erhoben werden könnten, ist nichts ersichtlich.
Somit sind die Regelungen in § 2 IHKG und § 3 IHKG auch erforderlich.
d) Die Angemessenheit ist nicht mehr gewahrt, wenn eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe ergibt, dass die Nachteile erkennbar größer als die Vorteile sind, oder wenn die Maßnahme aus sonstigen Gründen unzumutbar ist (vgl. BVerfG [107]).
aa) BVerfG [108] Die Belastung der Betriebe durch die nach dem Gewerbeertrag gestaffelte Beitragspflicht sowie die sie begründende Pflichtmitgliedschaft in der regionalen Industrie- und Handelskammer wiegen nicht sehr schwer… So stellte die Bundesregierung für den Zeitraum von 1998 bis 2001 einen Rückgang der durchschnittlichen Beitragslast um 10,3 % fest (BTDrucks 14/9175, S. 2); der durchschnittliche bundesdeutsche Zahlbetrag liegt bei 190 Euro. Auch der der Bf. auferlegte Beitrag über 200 Euro hält sich in diesem Rahmen. Somit kann nicht festgestellt werden, dass diese Belastung die Vorteile, die die Mitglieder und die Allgemeinheit von der Tätigkeit der IHK haben, erkennbar übersteigt.
bb) Bf. macht geltend, für eine Reihe von Mitgliedern sei unzumutbar, dass die ihnen aufgezwungene IHK ihre abweichenden Interessen nicht ausreichend darstelle oder Interessenkonflikte nicht berücksichtige. BVerfG [109-111] erkennt an, dass solche Probleme bestehen, etwa bei Unternehmen der Neuen Energiewirtschaft, der Alternativwirtschaft, Gemeinwirtschaft und der christlichen oder „Eine-Welt“-Wirtschaft…, deren Interessen sich nur schwer in ein Gesamtinteresse eingliedern lassen. Das zwingt dazu, bei der Wahrnehmung des Gesamtinteresses gegebenenfalls auch eine Minderheitenposition darzustellen; eine Äußerung der Kammer zu besonders umstrittenen Themen muss die geforderte Abwägung auch insoweit erkennen lassen (vgl. BVerwGE 137, 171, 176 Rn. 33)… Die Zumutbarkeit der die Beitragspflicht begründenden Pflichtmitgliedschaft ist durch eine solche Interpretation des § 1 Abs. 1 IHKG zu sichern. Aus dem Abwägungsgebot in § 1 Abs. 1 IHKG folgt insoweit ein Minderheitenschutz. Es hängt vom Einzelfall ab, welche Darstellung jeweils geboten ist, um diesen zu verwirklichen. Das kann von der stichwortartigen Benennung einer Position in der Darstellung des Abwägungsmaterials über eine ausführliche Ausweisung der Minderheitenposition bis hin zum echten Minderheitenvotum reichen… Durch diese Anforderungen wird verhindert, dass Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht unzumutbar sind.
cc) Der Vorwurf der Bf., es komme immer wieder vor, dass die IHK Erklärungen abgibt, mit denen sie ihre Zuständigkeit überschreitet, begründet keine Unzumutbarkeit. Dabei handelt es sich um Einzelfälle, und gegen diese kann jedes Mitglied fachgerichtlich vorgehen, wie dies auch tatsächlich praktiziert wird (VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Mai 2016 - 20 K 3417/15 -, juris, VG Hamburg, Urteil vom 25. November 2015 - 17 K 4043/14 -, juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 12. Oktober 2011 - 1 K 3870/10 -, juris, vgl. auch BVerwGE…154, 296, Austritt aus dem Dachverband; Kirchberg a. a. O. S. 2723 Fn. 4).
Folglich sind §§ 2, 3 IHKG nicht unangemessen. Sie verstoßen nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip.
3. Da die Befugnis des Gesetzgebers zur Erhebung von Abgaben Schranken unterliegt (BVerfG NJW 2017, 2249, Kernbrennstoffsteuer) rechtfertigt BVerfG [71] die Beitragspflicht abgabenrechtlich wie folgt: Ungeachtet der Frage, wie der Kammerbeitrag abgabenrechtlich zu qualifizieren ist, wird die Kammerumlage jedenfalls für einen individuellen Vorteil erhoben. Dieser besteht allerdings nicht aus den eventuellen Vorteilen, die das jeweilige Kammermitglied aus den einzelnen Maßnahmen, Prüfungen oder Bescheinigungen seiner Kammer erhält; ansonsten wäre die Umlage nur dann und nur insoweit gerechtfertigt, wie dem einzelnen Kammermitglied im laufenden Haushaltsjahr tatsächlich ein von ihm individuell nutzbarer Vorteil angeboten worden wäre. Vielmehr liegt der Vorteil für ein Pflichtmitglied in den Mitgliedschaftsrechten mit der stets bestehenden rechtlichen Möglichkeit, die eigenen Interessen in das Kammergeschehen einzubringen, etwa an Abstimmungen mitzuwirken oder Anträge zu stellen. Dieser Vorteil aus dem bloßen Mitgliedschaftsrecht berechtigt bereits zur Erhebung einer Kammerumlage, die der Finanzierung der gesamten Kammertätigkeit im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs dient.
4. §§ 2, 3 IHKG sind nicht verfassungsmäßig, wenn sie - wie Bf. geltend macht - gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 I, II GG) verstoßen (zum Demokratieprinzip neuestens Schröder JA 2017, 809).
a) BVerfG [113] Nach dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 GG bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter…der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes als der Gesamtheit der Bürgerinnen und Bürger zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die demokratische Legitimation staatlichen Handelns ist nicht deren Form entscheidend, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 136, 194, 261 Rn. 168 m. w. N.)… Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein (…). Diese Anforderungen gelten für die staatliche und die kommunale Verwaltung.
b) Im vorliegenden Fall handelt es sich um Selbstverwaltung mit einer bestimmten, begrenzten Funktion, die als funktionale Selbstverwaltung bezeichnet wird (BVerfG [2, 95, 114]; Schröder JA 2017, 811). Bei dieser ist eine Legitimation wie beim Staat und den Kommunen nicht möglich (Muckel a. a. O. S. 880), so dass die Anforderungen an die personelle Legitimation gelockert sind. BVerfG [114] Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der sachlich-gegenständlich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot grundsätzlich offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt… Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von dem Erfordernis lückenloser personeller Legitimation abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gebilligt worden, wenn dies ausgeglichen wird durch eine stärkere Geltung der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie (vgl. BVerfGE 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 262 f. Rn. 169).
Die die Mitglieder der IHK belastende Regelung ist der Erlass der Beitragsordnung. Andere Eingriffsmöglichkeiten gegenüber den Mitgliedern hat die IHK nicht, insbesondere unterhält sie keine berufsständische Gerichtsbarkeit (BVerfG [96]). Die Beitragsordnung wird von der Vollversammlung beschlossen, die von den Mitgliedern gewählt wird. Der gewählten Vollversammlung sind auch noch andere Aufgaben (§ 4 IHKG) übertragen, insbesondere wählt sie den Hauptgeschäftsführer (§ 7 IHKG). Damit wird in personeller Hinsicht ein ausreichendes Legitimationsniveau erreicht (im einzelnen BVerfG [114-120]).
c) Im Originalfall wurden von Bf. noch Bedenken gegen das Wahlverfahren zur Vollversammlung erhoben. Es folgt dem Prinzip der Gruppenwahl (§ 5 III IHKG), bei der die Mitglieder Wahlgruppen und den Wahlgruppen Sitze zugeordnet werden. Dadurch müssen für ein Mandat unterschiedlich viele Stimmen gewonnen werden, was gegen den Grundsatz der Wahlgleichheit verstoßen und der Vollversammlung die demokratische Legitimation entziehen könnte. Nach BVerfG [123] ist aber auch diese Abweichung durch sachliche Gründe gerechtfertigt: Damit beugt sie [die Gruppenwahl] einer Zusammensetzung vor, mit der ein Konzern, der eine Branche dominiert, zu große Bedeutung erhält, und kann andererseits vermeiden, dass die Vollversammlung von zahlreichen Einzelinteressen ohne Berücksichtigung wirtschaftlich bedeutender Unternehmen geprägt wird… Jedenfalls ist es im Lichte der Aufgabenstellung der Kammern vom politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt, die Gruppenwahl zur Spiegelung der Wirtschaftsstruktur des Kammerbezirks vorzugeben.
4. Die Vorschriften des IHKG verstoßen infolgedessen auch nicht gegen das Demokratieprinzip oder gegen Wahlgrundsätze. §§ 2, 3 IHKG sind verfassungsmäßig und rechtfertigen, dass Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht in die Handlungsfreiheit der Mitglieder einer IHK und speziell der Bf. eingreifen. Weder das IHKG noch der Beitragsbescheid verletzen ein Grundrecht. Die VfB ist unbegründet und wird zurückgewiesen.
Zusammenfassung