BVerfG NJW 2019, 3054

Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz

► Verfassungsbeschwerde gegen Urteil und Gesetz. ► Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 I Nr. 1 GG, bürgerliches Recht. ► Eigentumsschutz (Art. 14 GG) gegenüber Miethöhenbegrenzung. ► Verhältnismäßigkeit einer Mietpreisbremse aus sozialen Gründen. ► Vertragsfreiheit, Art. 2 I GG. ► Schutz durch Art. 3 I GG vor Ungleichbehandlung und vor Gleichbehandlung infolge fehlender Differenzierung

BVerfG Beschluss vom 18.7.2019 (1 BvR 1595/18) NJW 2019, 3054 = DVBl 2020, 266

Fall (Mietpreisbremse)

In Großstädten und Ballungsgebieten steigen seit Längerem die Wohnungsmieten stark an. Für den Bundesgesetzgeber war das Anlass zu Gegenmaßnahmen, durch die wirtschaftlich weniger leistungsfähige Bevölkerungsgruppen vor Verdrängung aus ihren angestammten Wohnquartieren geschützt werden sollen und in innerstädtischen Wohnvierteln eine durchmischte Bewohnerstruktur erhalten bleiben soll. Die wesentliche Regelung enthält § 556 d Abs. 1 BGB, wonach bei Neuvermietungen in einem Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt die Miete die ortsübliche Vergleichsmiete um höchstens 10 Prozent übersteigen darf. Die Landesregierungen werden ermächtigt, durch Rechtsverordnung festzulegen, welche Gebiete solche mit angespanntem Wohnungsmarkt sind (§ 556 d Abs. 2 Satz 1 BGB), wobei die Voraussetzungen für die Annahme eines angespannten Wohnungsmarktes genauer geregelt sind (§ 556 d Abs. 2 Satz 2 BGB). Die Geltung der RechtsVO ist auf fünf Jahre begrenzt. Zur Bestimmung der ortsüblichen Vergleichsmiete wird auf § 558 Abs. 2 BGB verwiesen; insbesondere kann diese einem Mietspiegel (§ 558 c BGB) entnommen werden. Ausnahmen von der Begrenzung der Miethöhe gelten für Neubauten und nach einer umfassenden Sanierung (§ 556 f BGB). In Übereinstimmung mit diesen Vorschriften hat der Berliner Senat als Landesregierung von Berlin in einer Mietenbegrenzungsverordnung bestimmt, dass Berlin ein Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt ist, weil die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist.

Die B-GmbH hat eine Wohnung in einem Berliner Altbau an Frau M vermietet. Als M feststellte, dass die vereinbarte Miete die laut Mietspiegel ortsübliche Miete um mehr als 10 % überstieg, verlangte sie von B Herabsetzung der Miete auf die gesetzlich zulässige Höhe. Als B das verweigerte, klagte M gegen B im Zivilrechtsweg auf Feststellung der nach § 556 d Abs. 1 BGB zulässigen Miethöhe. Sowohl das Amtsgericht als auch das Landgericht gaben der Klage statt und setzten die vereinbarte Miete herab. Da ein weiterer Rechtsweg nicht zulässig ist, beabsichtigt B die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht. Sie macht - wie schon im Zivilprozess - geltend, sie habe den Altbau in der Erwartung eines die ortsübliche Vergleichsmiete um wesentlich mehr als 10 % übersteigenden Mietertrags erworben und daran die Kreditfinanzierung ausgerichtet; insoweit gebühre ihr Vertrauensschutz. Auch müsse in einer Marktwirtschaft die Befugnis bestehen, das Entgelt für eine Leistung frei aushandeln zu können. Die Mietpreisbremse belaste die Vermieter mit einem Sonderopfer, das schon deshalb nicht gerechtfertigt sei, weil sie auch zugunsten wirtschaftlich leistungsfähiger Mieter gelte und jedenfalls insoweit nicht auf soziale Gründe gestützt werden könne; B verweist darauf, dass Frau M beim Abschluss des Mietvertrages erklärt hat, sie könne die vereinbarte Miete ohne weiteres zahlen. Da in den Mietspiegel immer mehr regulierte Mietbeträge einflössen, bestehe die Tendenz zu sinkenden Mieten, obwohl Unterhaltungs- und andere Kosten der Vermieter stark ansteigen. Bundesregierung und Berliner Senat machen gegenüber der Ankündigung einer Verfassungsbeschwerde der B geltend, eine Verfassungsbeschwerde sei nicht dazu da, die in einem zivilrechtlichen Rechtsstreit ergangenen Urteile zu revidieren.

Hat die Verfassungsbeschwerde Aussicht auf Erfolg?

Lösung

Vorbemerkung: Der Beschluss wird besprochen von Sachs JuS 2020, 89; ihm nachgebildet ist die Klausur von Gött JuS 2020, 31.

A. Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde (VfB)

I. Beschwerdegegenstand der VfB muss ein Akt öffentlicher Gewalt (§ 90 I BVerfGG) sein, besser bezeichnet als Hoheitsakt. Ergangene Hoheitsakte sind im vorliegenden Fall der in das BGB eingefügte § 556 d BGB, die ihn ergänzende Mietenbegrenzungsverordnung und die auf diese Vorschriften gestützten Urteile des Amtsgerichts und des Landgerichts. Allerdings ist bei der Auswahl des Beschwerdegegenstandes ihr Zusammenhang zu beachten, und es sind diejenigen Hoheitsakte auszuscheiden, gegenüber denen die VfB offensichtlich keinen Erfolg haben wird.

1. Letztlich wendet sich B gegen die durch § 556 d BGB eingeführte Mietpreisbremse. Eine gegen ein Gesetz gerichtete Rechtssatzverfassungsbeschwerde ist grundsätzlich zulässig. Sie scheitert nicht am Gebot der Rechtswegerschöpfung (§ 90 II BVerfGG), weil es gegenüber formellen Gesetzen keinen (einfachen) Rechtsweg gibt (vgl. § 93 III BVerfGG). Bei ihr greift aber das Prinzip der Subsidiarität der VfB ein. Das lässt sich am Fall BVerfG, Beschluss vom 24.6.2015 - 1 BvR 1360/15 - , zeigen, in dem der Bf. die VfB unmittelbar gegen die Einführung der Mietpreisbremse durch § 556 d BGB gerichtet hatte. Unter [10, 11] hat das BVerfG ausgeführt: Bei einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde ist der Subsidiaritätsgrundsatz zur Wahrung des Vorrangs der sachnäheren Fachgerichtsbarkeit in besonderer Weise zu beachten, weil das Gebot der Rechtswegerschöpfung gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nicht gilt. Es ist daher besonders sorgfältig zu prüfen, ob der Bf. vor Erhebung der VfB alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergriffen hat, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung in dem unmittelbar mit ihr zusammenhängenden sachnächsten Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen (vgl. BVerfGE 84, 90, 116;…102, 197, 207; st. Rspr.). Damit soll vor allem gewährleistet werden, dass dem BVerfG infolge der fachgerichtlichen Vorprüfung der Beschwerdepunkte ein bereits eingehend geprüftes Tatsachenmaterial vorliegt und ihm auch die Fallanschauung und die Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch die sachnäheren Fachgerichte vermittelt werden (BVerfGE 79, 1, 20; 86, 382, 386 f.; 114, 258, 279). Demzufolge hat das BVerfG den Bf. auf den Zivilrechtsweg verwiesen und die Rechtssatz-VfB für unzulässig erklärt. Das trifft auch auf den vorliegenden Fall zu, führt allerdings nicht zur Unzulässigkeit der VfB, da B den Zivilrechtsweg beschritten hat. Es wirkt sich aber auf die Auswahl des Beschwerdegegenstandes insofern aus, als eine unmittelbar gegen § 556 d BGB gerichtete VfB nicht zulässig ist. Gleiches gilt für die Mietenbegrenzungsverordnung; auch diese ist eine Rechtsnorm und scheidet als unmittelbarer Gegenstand der VfB aus.

2. Als Hoheitsakte bleiben die Urteile des AG und des LG. Da LG und AG im gleichen Sinn entschieden haben, ist es ausreichend, die VfB gegen das letztinstanzliche Urteil des LG zu richten. Hoheitsakt i. S. des § 90 I BVerfGG ist also das Urteil des LG. Die VfB ist eine Urteilsverfassungsbeschwerde.

3. Allerdings vollzieht das Urteil des LG nur den § 556 d BGB. Es verletzt deshalb keine Grundrechte, wenn § 556 d BGB keine Grundrechte verletzt. Verletzt dagegen § 556 d BGB Grundrechte, gilt das auch für das Urteil. Folglich hängt die Begründetheit der VfB von der Verfassungsmäßigkeit des § 556 d BGB ab; diese ist inzidenter zu prüfen. Die VfB ist also zwar formal eine Urteils-VfB, ihr sachlicher Schwerpunkt liegt aber in der Prüfung einer Rechtsnorm. Um das deutlich zu machen, richtet das BVerfG in einem solchen Fall und auch im vorliegenden Fall die VfB 1.) unmittelbar gegen die gerichtlichen Urteile, 2.) mittelbar gegen § 556 d BGB (und gegen die MietenbegrenzungsVO). Es bleibt aber dabei, dass es sich um einen einheitlichen Prüfungsgegenstand handelt; es erfolgt also nicht etwa eine aufgeteilte Prüfung. Erst beim Tenor kommt es, falls die VfB begründet ist, zu einer Aufteilung, weil neben der Aufhebung des angegriffenen Urteils (§ 95 II BVerfGG) auch das zugrunde liegende Gesetz für nichtig zu erklären ist (§ 95 III 2 BVerfGG).

II. Die Beschwerdeführerin muss geltend machen, in einem Grundrecht verletzt zu sein (§ 90 I BVerfGG). Indem B geltend macht, sie könne den zum Zwecke der Vermietung erworbenen Altbau nicht wie geplant verwerten, beruft sie sich auf eine Verletzung des Eigentums (Art. 14 GG), weil dieses auch die Nutzung der Sache schützt. Die Beschränkung des Rechts zum freien Aushandeln der Miete könnte die von Art. 2 I GG geschützte Vertragsfreiheit verletzen. Dass die Mietpreisbremse nur in Gebieten mit einem angespannten Wohnungsmarkt gelten soll, könnte mit dem Gleichheitsgrundrecht (Art. 3 I GG) unvereinbar sein.

III. Der Einwand der Bundesregierung und des Berliner Senats, wonach eine VfB nicht dazu da sei, die in einem zivilrechtlichen Rechtsstreit ergangenen Urteile zu revidieren, führt nicht zur Unzulässigkeit der VfB.

1. Zwar unterliegt die Überprüfung von Urteilen der Fachgerichte durch das BVerfG Beschränkungen. Danach reicht für die Begründung einer Grundrechtsverletzung nicht aus, dass das ein Grundrecht beschränkende einfache Gesetz nicht zutreffend angewendet worden sei, vielmehr muss eine spezifische Verfassungsverletzung gerügt werden (BVerfGE 134, 204, 234 [103]; NJW 2018, 1667 [34] und 1745 [17]; Johann NJW 2019, 1928). Die Erfüllung dieser Voraussetzung ergibt sich im vorliegenden Fall aber daraus, dass sich die VfB letztlich gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 556 d BGB richtet. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes ist stets eine verfassungsspezifische Frage und unterliegt der Prüfung durch das BVerfG (wie auch Art. 100 GG bestätigt).

2. Zutreffend ist, dass sich der Streit zwischen M und B primär nach Privatrecht (Mietrecht) richtet und nicht nach den Grundrechten; Grundrechte gelten grundsätzlich nur im Verhältnis Bürger - Staat (Art. 1 III GG). Zwischen Privaten können sie Drittwirkung durch Ausstrahlung auf das Privatrecht erhalten, indem das Privatrecht grundrechtskonform ausgelegt wird (BVerfGE 7, 198, 208, Lüth; 85, 1, 16; 73, 261, 269; auch BVerfGE 148, 267 und JZ 2019, 1103, jeweils wegen eines Hausverbots). Im vorliegenden Fall bedarf es aber keiner grundrechtskonformen Auslegung des BGB, sondern der Streit zwischen M und B hängt von der - der Auslegung vorgelagerten - Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 556 d BGB ab, die nur vom BVerfG entschieden werden kann.

Die Prüfung der VfB unterliegt somit keiner der angesprochenen Beschränkungen. (Andernfalls, d. h. wenn ein Fall Anlass zu näheren Ausführungen dazu gibt, welche Grenzen wegen der Beschränkung auf verfassungsspezifische Verletzungen für die Prüfung bestehen, oder inwieweit sich eine Ausstrahlungswirkung der Grundrechte auswirkt, gehören diese Überlegungen in die Begründetheitsprüfung der VfB.)

IV. Das Gebot der Rechtswegerschöpfung (§ 90 II 1 BVerfGG) ist beachtet, weil B zivilrechtliche Klage erhoben hat, dabei keinen Erfolg hatte und ein weiterer Rechtszug nicht zulässig ist. Der Subsidiarität der VfB hat B dadurch Rechnung getragen, dass sie ihre Einwände gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 556 d BGB bereits im Zivilprozess vorgebracht hat.

V. Die formellen Anforderungen an die VfB gegen das Urteil des LG (Schriftform, § 23 BVerfGG; Begründung, § 92 BVerfGG; Monatsfrist, § 93 I 1 BVerfGG) können eingehalten werden, so dass die VfB zulässig ist.

B. Begründetheit der VfB

Die Urteils-VfB ist begründet, wenn das Urteil des LG Grundrechte der B verletzt. Wie bereits oben A I 3 ausgeführt wurde, ist das Urteil in Vollzug des § 566 d ergangen. Es verletzt deshalb keine Grundrechte der B, wenn § 556 d BGB grundrechtskonform erlassen wurde. Verstößt § 556 d BGB dagegen gegen Grundrechte der B, verletzt auch das Urteil Grundrechte der B. Somit ist zu prüfen, ob § 556 d BGB Grundrechte verletzt.

I. § 556 d BGB könnte das Grundrecht der Vermieter auf Schutz des Eigentums (Art. 14 I GG) verletzen. Dazu stellt BVerfG [53] einleitend fest: Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte insbesondere die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Es soll als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein. Dabei genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz, soweit es um die Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht (BVerfG Beschluss vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 70 m. w. N.).

1. Damit eine Verletzung vorliegt, muss § 556 d BGB einen Eingriff in den Schutzbereich des Eigentums enthalten.

a) Vermieter sind in der Regel Eigentümer einer vermieteten Wohnung und fallen deshalb prinzipiell unter den Schutzbereich des Art. 14 GG.

b) Durch das Eigentum an einer Sache werden der Besitz und die Nutzung der Sache geschützt, schlagwortartig: das Haben, Nutzen, Schützen und Verfügen der Sache (vgl. § 903, 1 BGB). BVerfG [53] Vom Schutz des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG umfasst ist das zivilrechtliche Sacheigentum, dessen Besitz und die Möglichkeit, es zu nutzen. Dazu gehört es, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentumsgegenstands zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt (vgl. BVerfGE 79, 292, 303 f.; 101, 54, 75 m. w. N.).

Die Begrenzung der Miethöhe beschränkt die Nutzungsmöglichkeit des Mietobjekts. BVerfG [53] Folglich greift die Miethöhenregulierung in das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum zur Vermietung bereiter Wohnungseigentümer ein. Dies bewirkt bereits § 556 d Abs. 1 BGB, der die für den Grundrechtseingriff bedeutsamen gesetzgeberischen Entscheidungen trifft, und nicht erst die aufgrund von § 556 d Abs. 2 Satz 1 BGB erlassene Landesverordnung.

2. Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein. Verfassungsrechtliche Grundlage ist Art. 14 I 2 GG, wonach der Gesetzgeber Inhalt und Schranken bestimmt (Gesetzesvorbehalt). § 556 d BGB ist eine Inhalts- und Schrankenbestimmung (im Unterschied zur Enteignung i. S. des Art. 14 III GG; vgl. Gött JuS 2020, 33/4). BVerfG [55] Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums unterliegt der Gesetzgeber besonderen verfassungsrechtlichen Schranken.

a) Die zur formellen Verfassungsmäßigkeit gehörende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ergibt sich aus Art. 74 I Nr. 1 GG. § 556 d BGB ist eine Vorschrift des Mietrechts, das zum bürgerlichen Recht gehört. Beim Erlass privatrechtlicher, hier mietrechtlicher Vorschriften darf der Gesetzgeber auch soziale Zwecke und solche des Mieterschutzes verfolgen. - Von einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren bei Erlass des § 556 d BGB ist auszugehen.

b) § 556 d BGB ist hinreichend bestimmt. Der Begriff des angespannten Wohnungsmarktes ist genauer geregelt (§ 556 d II 2 BGB). Zur Bestimmung der ortsüblichen Vergleichsmiete wird auf § 558 II BGB verwiesen. BVerfG [58] Zwar kann ihre Ermittlung die Vertragsparteien in Gemeinden, in denen kein qualifizierter Mietspiegel aufgestellt ist, vor praktische Schwierigkeiten stellen (…). Eine den Vorgaben der Verfassung entsprechende Anwendung der Regelungen über die ortsübliche Vergleichsmiete ist gleichwohl möglich (vgl. BVerfGE 37, 132, 143). Deshalb entspricht § 556 d II BGB auch den Anforderungen des Art. 80 I 2 GG (Gött JuS 2020, 35).

c) In materieller Hinsicht muss der Gesetzgeber einen Ausgleich zwischen den Eigentumsinteressen der Vermieter und dem die Mieter begünstigenden Gebot der Sozialbindung (Art. 14 II GG) herstellen und das Prinzip der Verhältnismäßigkeit wahren, von dem das BVerfG ausgeht. BVerfG [59] Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip muss der Eingriff zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (BVerfG 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 Rn. 85 m. w. N.).

aa) BVerfG [60] Mit der Miethöhenregulierung in § 556 d Abs. 1 BGB verfolgt der Gesetzgeber ein legitimes Ziel. Der gesetzgeberische Zweck, durch die Begrenzung der Miethöhe bei Wiedervermietung der direkten oder indirekten Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenzuwirken, liegt im öffentlichen Interesse.

bb) [61-65] Die Regelung ist auch geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Verfassungsrechtlich genügt für die Eignung, dass der erstrebte Erfolg gefördert werden kann, dass also die Möglichkeit der Zweckerreichung besteht (…). Das Gesetz darf nicht von vorneherein untauglich sein (…). Zwar kann eine regulierte Miete die Nachfrage von Wohnungssuchenden in den betroffenen Regionen weiter ansteigen lassen, weil neben einkommensstarken Wohnungssuchenden auch solche mit geringeren Einkommen als Mieter infrage kommen. Es liegt auch nahe, dass Vermieter mit Blick auf die Bonität in der Regel die einkommensstärksten Bewerberinnen und Bewerber auswählen werden, mit der Folge, dass sich die Chancen auf eine bezahlbare Wohnung für einkommensschwächere Wohnungssuchende bei gleichbleibendem Angebot an Mietwohnungen nicht erhöhen (…). Letztlich kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne Eigentümer aufgrund der durch die Miethöhenregulierung verringerten Ertragsaussichten von der Wiedervermietung von Wohnungen Abstand nehmen und dadurch das Angebot an Mietwohnungen weiter sinken könnte (…). Trotzdem schneidet die Miethöhenregulierung Preisspitzen auf angespannten Wohnungsmärkten ab und kann damit zumindest die Voraussetzungen für einen Marktzugang einkommensschwächerer Mieter schaffen (…). Dabei hat sie auch bremsende Wirkung auf die Entwicklung der ortsüblichen Vergleichsmieten, in deren Berechnung die regulierten Wiedervermietungsmieten zeitlich verzögert einfließen… Nicht auszuschließen ist zudem, dass die Miethöhenregulierung Wohnungssuchenden aus einkommensschwächeren Bevölkerungsschichten, die bei einem Wohnungswechsel aufgrund gestiegener Mieten in ihrem bisherigen Stadtteil ohne Miethöhenregulierung keine für sie bezahlbare Wohnung hätten finden können, das Anmieten einer Wohnung in ihrer angestammten Umgebung ermöglicht. Da für Neubauten und umfassend sanierte Wohnungen Ausnahmen gelten, ist die Regelung auch nicht deshalb ungeeignet, weil sie den Anreiz dazu vermindert.

cc) [66, 67] Die Regelung in § 556 d Abs.1 BGB ist auch erforderlich, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Die Erforderlichkeit ist erst dann zu verneinen, wenn ein sachlich gleichwertiges, zweifelsfrei gleich wirksames, die Grundrechte weniger beeinträchtigendes Mittel zur Verfügung steht, um den mit dem Gesetz verfolgten Zweck zu erreichen (…)… Zwar kommen weitere staatliche Maßnahmen zur Linderung oder Behebung der Wohnungsnot in Betracht, etwa die Förderung des Wohnungsbaus (…) oder die Verbesserung der finanziellen Lage der Wohnungssuchenden durch erweiterte Gewährung von Wohngeld (…). Ungeachtet der mit diesen Maßnahmen verbundenen Kosten ist aber nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber diese im Rahmen seines Prognose- und Beurteilungsspielraums als gegenüber der Miethöhenregulierung mildere und zweifelsfrei - auch kurzfristig - vergleichbar wirksame Mittel hätte heranziehen müssen. Die anderen Mittel sind also auch geeignet und können deshalb zusätzlich herangezogen werden, es lässt sich aber nicht hinreichend sicher feststellen, dass sie sachlich gleichwertig und zweifelsfrei gleich wirksam sind (ebenso Gött JuS 2020, 34 unter cc).

dd) Die Angemessenheit prüft BVerfG [68-89] unter dem Gesichtspunkt, ob die Mietpreisbremse den Vermietern zumutbar ist. Dazu ist zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits abzuwägen. Auch bei Schaffung privatrechtlicher Vorschriften muss der Gesetzgeber den betroffenen Interessen der Beteiligten so weit wie möglich Geltung verschaffen (…). Für die Ausgestaltung zwingender mietrechtlicher Vorschriften bedeutet dies: Der Gesetzgeber muss bei solchen Regelungen sowohl die Belange des Mieters als auch die des Vermieters in gleicher Weise berücksichtigen. Das heißt freilich nicht, dass sie zu jeder Zeit und in jedem Zusammenhang dasselbe Gewicht haben müssten. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht aber mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (…). Die von Art. 14 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen wären jedenfalls dann überschritten, wenn die Miethöhenregulierung auf Dauer zu Verlusten für den Vermieter oder zu einer Substanzgefährdung der Mietsache führte (…).

Bei der Abwägung fällt zugunsten der Miethöhenregulierung ins Gewicht, dass die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter geht, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht (…). Das trifft auf die Miethöhenregulierung in besonderem Maße zu. Eine Wohnung hat für den Einzelnen und dessen Familie eine hohe Bedeutung (…). Zwar gilt dies bei Mietbeginn nur abgeschwächt, weil Wohnungssuchende ihren privaten Lebensmittelpunkt noch nicht in der Mietwohnung genommen haben und sich daher jedenfalls nicht auf ein Besitzrecht als vermögenswerte Rechtsposition berufen können (…). Abhängig ist das Gewicht ihrer Belange zudem von ihrer tatsächlichen Aussicht auf zumutbaren Wohnraum in anderen Stadtvierteln. Aber auch in nachgefragten Stadtvierteln sind große Teile der Bevölkerung auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen (…). Auch ist der Gesetzgeber bei mietrechtlichen Regulierungen nicht darauf beschränkt, die Belange der jeweiligen Mieter zu schützen. Er kann sich vielmehr auch auf das darüber hinausgehende gesellschaftspolitische Interesse an einer durchmischten Wohnbevölkerung in innerstädtischen Stadtvierteln berufen. Als langfristige Folge der Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus stark nachgefragten Stadtvierteln droht eine Aufteilung der Wohnbevölkerung auf einzelne Stadtteile nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Mit Blick auf diese, durch spätere Maßnahmen nur schwer zu beseitigenden Folgen einer Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus einzelnen Stadtvierteln kommt der angestrebten Verhinderung der Gentrifizierung als Gemeinwohlbelang ebenfalls Gewicht zu.

Zugunsten der vermietenden Eigentümer spricht, dass sie durch die Mietpreisbremse Einkommenseinbußen erleiden und dass es ihnen erschwert wird, Kredite in dem ursprünglich geplanten Umfang tilgen zu können. Jedoch müssen Vermieter auf dem sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des Mietrechts mit häufigen Gesetzesänderungen rechnen und können nicht auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Rechtslage vertrauen (vgl. BVerfGE 71, 230, 252). Ihr Vertrauen, mit der Wohnung höchstmögliche Mieteinkünfte erzielen zu können, wird durch die Eigentumsgarantie nicht geschützt, weil ein solches Interesse vom grundrechtlich geschützten Eigentum nicht umfasst ist (vgl. BVerfGE 37, 132, 142; 100, 226, 242 f.). Verluste der Vermieter oder Substanzgefährdungen bei den Mietobjekten sind durch die Mietpreisbremse nicht zu erwarten. Denn dass sich die Vermietung von Wohnungen in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten für Vermieter in einem regulierten Wohnungsmietmarkt wirtschaftlich dauerhaft nachteilig entwickelt, ist aufgrund der gegenwärtigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nicht wahrscheinlich (…). Zudem erlaubt § 556 d Abs. 1 BGB Vermietern, die Miete um 10% über die ortsübliche Vergleichsmiete hinaus zu steigern, was jedenfalls derzeit die Inflation kompensiert und zugleich einen angemessenen Ausgleich etwaiger Kostensteigerungen ermöglicht (…). Wenn B sich demgegenüber auf eine Tendenz zu sinkenden Mieten beruft, ist das mit der derzeitigen Entwicklung nicht vereinbar. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Vermieter mit der erzielbaren Miete auch die Kredite bedienen können, so das ihnen ausreichend Vertrauensschutz gewährt wird. Den Vermietern kommt auch zugute, dass die Regelung nur zeitlich begrenzt gilt. Somit liegen die den Vermietern derzeit auferlegten Belastungen noch im Rahmen dessen, was aufgrund der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 II GG) den Eigentümern zumutbar ist.

BVerfG [73] Somit hat der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht. [54] § 556 d Abs. 1 BGB als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums der zur Vermietung bereiten Wohnungseigentümer ist gerechtfertigt. Art. 14 I GG ist nicht verletzt.

II. § 556 d BGB könnte das durch Art. 2 I GG gewährleistete Grundrecht der Handlungsfreiheit wegen einer Beschränkung der Vertragsfreiheit verletzen.

1. Die Anwendbarkeit des Art. 2 I GG ist nicht dadurch ausgeschlossen, dass der Abschluss eines Mietvertrags bereits vom Schutzbereich des Art. 14 I GG erfasst wird. Zwar ist Art. 2 I GG subsidiär gegenüber speziellen Freiheitsrechten ( BVerfGE 6, 32, 37; 79, 292, 304). Auch hat Art. 14 GG einen freiheitssichernden Zweck (oben B I), er ist jedoch kein spezielles Freiheitsrecht, sondern ist in erster Linie ein Vermögensrecht, verdrängt Art. 2 I GG deshalb nicht.

2. Zur durch Art. 2 I GG geschützten Handlungsfreiheit gehört auch die Vertragsfreiheit, d.h. die Freiheit zum Abschluss und zur inhaltlichen Gestaltung von Verträgen. Da § 556 d I BGB Verträge, in denen ein 10 % der ortsüblichen Miete übersteigender Mietpreis vereinbart wird, untersagt, enthält er einen Eingriff. Dieser ist gerechtfertigt, wenn er der verfassungsmäßigen Ordnung entspricht, zu der die gesamte verfassungsmäßige Rechtsordnung gehört (BVerfGE 6, 32, 36, 38; 80, 137, 152/3; 335, 338/9), was auf § 556 d BGB zutrifft. BVerfG [90] § 556 d Abs. 1 BGB verletzt Art. 2 Abs. 1 GG nicht. Die Freiheit der Vertragsparteien, im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung die Gegenleistung nach ihren Vorstellungen auszuhandeln (vgl. BVerfGE 103, 89, 100; 114, 73 89 f.), erfasst zwar auch Vermieter von Wohnraum, die zivilrechtlich nicht Eigentümer der Mietwohnungen sind und deswegen nicht bereits durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt werden. Darüber hinaus schützt sie Wohnungssuchende, die sich durch ihre Bereitschaft, eine hohe Miete zu zahlen, Vorteile auf dem Wohnungsmarkt verschaffen wollen (…). § 556 d Abs. 1 BGB hält sich aber innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Rechtsordnung und wahrt insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insoweit gilt nichts anderes als im Rahmen des Art. 14 GG.

III. § 556 d BGB könnte gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 I GG verstoßen.

1. In erster Linie untersagt Art. 3 I GG Ungleichbehandlungen, für die kein hinreichender Grund besteht. § 556 d BGB enthält mehrere Ungleichbehandlungen.

a) Ungleich behandelt werden die von § 556 d BGB erfassten Fälle eines Neuabschlusses von Mietverträgen im Vergleich zu den bestehenden Mietverträgen, die nicht unter § 556 d BGB fallen. Jedoch gilt bei den Bestandsmieten die vereinbarte Miete, so dass kein Grund für eine Regulierung wie in § 556 d besteht. Bestandsmieter werden gegen eine Kündigung durch Kündigungsschutz (§§ 573 ff. BGB) und gegen Mieterhöhungen durch die Kappungsgrenze (§ 558 III BGB) geschützt.

b) Ungleich behandelt werden die Mietfälle in einem Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt im Vergleich zu Mietfällen außerhalb eines solchen Gebiets. Da aber bei letzteren die Gefahr einer Verdrängung von Mietern zumindest weit weniger besteht, liegt ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung vor.

c) Da die ortsübliche Miete unterschiedlich ist, liegt insoweit eine Ungleichbehandlung vor. Es ist aber sinnvoll, die Obergrenze für die Miete auch unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festzulegen, und keine Einheitsmiete vorzuschreiben. BVerfG [96] Das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete soll die Marktbezogenheit der regulierten Miethöhe und damit die Wirtschaftlichkeit der Vermietung sicherstellen. Dies ist angesichts dessen, dass die auf den jeweiligen Wohnungsmärkten vorherrschenden Bedingungen regionalen Abweichungen unterliegen, sachgerecht, denn genau diese Abweichungen berücksichtigt die an der regional abweichenden ortsüblichen Vergleichsmiete orientierte höchstzulässige Miete.

d) Die Ungleichbehandlungen durch die Ausnahmen für Neubauten und nach einer umfassenden Sanierung rechtfertigen sich dadurch, dass Neubauten und Sanierungen gefördert werden sollen und Miethöhenbeschränkungen als Hindernis wirken könnten. BVerfG [106] Die mit der Mietobergrenze verfolgten Ziele machen es notwendig, Neubauten ab einem bestimmten Stichtag von deren Geltung auszunehmen. Der Wohnungsmangel auf angespannten Mietmärkten lässt sich dauerhaft nur durch Schaffen zusätzlichen Wohnraums bekämpfen. Eine Regulierung der zulässigen Miethöhe macht Vermietungen aber wirtschaftlich unattraktiver, was zu einer Verringerung der Neubautätigkeit führen kann. Dem wirkt es entgegen, Neubauten, die ab einem bestimmten Stichtag erstmals genutzt worden sind, von der Miethöhenregulierung bei Mietbeginn auszunehmen. Für Sanierungen gilt das entsprechend.

2. Art. 3 I GG kann auch durch eine Gleichbehandlung verletzt werden. Das folgt aus dem Gebot (BVerfG [92]), wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln… Eine Gleichbehandlung ist nicht gerechtfertigt, wenn wesentlich ungleiche Fälle vorliegen und deshalb eine Differenzierung zwingend geboten ist (BVerfGE 86, 81, 87; 98, 365, 385; zu den in der Literatur vertretenen Ansichten Gött JuS 2020, 36).

a) Gleich behandelt werden, worauf B hinweist, einkommensschwache Mieter und Mieter, die eine höhere Miete durchaus zahlen können.

b) Beide Fallgruppen unterscheiden sich aber nicht grundlegend, weil auch bei den wirtschaftlich leistungsstärkeren Mietbewerbern ein Interesse daran besteht, sie vor unangemessenen Miethöhenvereinbarungen zu schützen, so dass eine Differenzierung nicht zwingend geboten erscheint. Vor allem müsste bei einer Differenzierung die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Mietbewerbern durch den Vermieter beurteilt werden können, etwa durch mit einer Steuererklärung vergleichbare Nachweise, was aber für Mietbewerber jeder Art unzumutbar wäre. Dass dadurch, wie B geltend macht, den Vermietern ein Sonderopfer auferlegt würde, ist nicht ersichtlich; ihnen wird lediglich eine Begrenzung von Mieterhöhungen zugemutet. Die Gleichbehandlung aller Mietbewerber verletzt deshalb Art. 3 I GG nicht.

IV. § 556 d BGB verletzt somit auch Art. 3 I GG nicht (BVerfG [91]; Gött JuS 2020, 37) . Eine Grundrechtsverletzung enthält die Vorschrift nicht. § 556 d BGB ist verfassungsmäßig und rechtswirksam.

Folglich verletzt auch das auf diese Vorschrift gestützte Urteil des LG kein Grundrecht. Die unmittelbar gegen das Urteil und mittelbar gegen § 556 d BGB gerichtete VfB ist unbegründet und zurückzuweisen. (Das BVerfG - 3. Kammer des 1. Senats - hat sogar einstimmig beschlossen, sie nicht zur Entscheidung anzunehmen, vgl. §§ 93 a-d BVerfGG.)

Ergänzender Hinweis: Demgegenüber ist die Verfassungsmäßigkeit des in Berlin geplanten „Mietendeckels“ (Beschluss des Berliner Senats vom 30.6.2019) zumindest zweifelhaft; Wolfers/Opper DVBl 2019, 1446 und Schede/Schuld NVwZ 2019, 1572 halten ihn für verfassungswidrig, u. a. weil das Land wegen der abschließenden Regelung der Miethöhenbegrenzung im BGB hierfür keine Gesetzgebungszuständigkeit hat.

Zusammenfassung

Eine gegen ein Gesetz gerichtete Rechtssatzverfassungsbeschwerde scheitert zwar nicht am Gebot der Rechtswegerschöpfung (§ 90 II BVerfGG), weil es gegenüber formellen Gesetzen keinen Rechtsweg gibt. Bei ihr greift aber das Prinzip der Subsidiarität der VfB ein, wenn ein Rechtsweg gegenüber Vollzugsakten möglich ist. In diesem hat der Bf. vor Erhebung der VfB alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung zu verhindern oder zu beseitigen; dazu kann auch eine Klage im Zivilrechtsweg gehören. Hat er mit der Klage gegen den Vollzugsakt keinen Erfolg, ist die VfB unmittelbar gegen das abschließende Urteil - als Urteils-VfB - und mittelbar gegen die Rechtsnorm zu richten.

Unter den Schutzbereich des Eigentums an einer Sache (Art. 14 GG) fallen das Haben, Nutzen, Schützen und Verfügen der Sache. Zum Nutzen gehört auch das Vermieten und die Möglichkeit, damit Geld zu verdienen. Die gesetzliche Beschränkung der Miethöhe durch eine Mietpreisbremse ist deshalb ein Eingriff in das Eigentum.

Verfassungsrechtliche Grundlage für die Rechtfertigung eines Eingriffs in das Eigentum ist Art. 14 I 2 GG, wonach der Gesetzgeber Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt (Gesetzesvorbehalt). Hierbei unterliegt der Gesetzgeber besonderen verfassungsrechtlichen Schranken. Sie lassen sich unter den Oberbegriffen der formellen und der materiellen Verfassungsmäßigkeit zusammenfassen. Zur formellen Verfassungsmäßigkeit gehören Gesetzgebungszuständigkeit und ein ordnungsgemäßes Gesetzgebungsverfahren.
Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit gehört die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs. Danach muss der Eingriff einem legitimen Ziel dienen und zu deren Förderung geeignet sein; er muss zur Förderung des Zwecks erforderlich sein; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen.

Die Mietpreisbremse verfolgt ein soziales und damit legitimes Ziel und ist geeignet, dieses Ziel zu fördern. Erforderlich ist sie, weil sich nicht feststellen lässt, dass es sachlich gleichwertige und zweifelsfrei gleich wirksame Alternativen gibt. Bei der Angemessenheit ist zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits abzuwägen. Bei der Abwägung im Fall der Mietpreisbremse fällt zugunsten der Miethöhenregulierung ins Gewicht, dass die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter geht, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht, was auf die Wohnung zutrifft. Auch darf der Gesetzgeber bei mietrechtlichen Regulierungen das gesellschaftspolitische Interesse daran verfolgen, dass die Wohnbevölkerung in innerstädtischen Stadtvierteln gemischt bleibt und eine Aufteilung der Stadtteile nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit unterbleibt. Bei den Interessen auf Vermieterseite ist wesentlich, dass die Mietpreisbremse nicht zu Verlusten für die Vermieter führt, sondern weiterhin eine angemessene Mietsteigerung gestattet, was zu dem Ergebnis führt, dass die Mietpreisbremse insgesamt angemessen ist und Art. 14 GG nicht verletzt.