Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz

► Organstreitverfahren, Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG. ► Verfassungsrechtlicher Status der politischen Parteien, Art. 21 GG; Recht auf Chancengleichheit. ► Neutralitätspflicht und Sachlichkeitsgebot der Staatsorgane, insbesondere der Bundesregierung, gegenüber Parteien. ► Keine Teilnahme von Regierungsmitgliedern am politischen Meinungskampf mit Mitteln ihres Amtes

BVerfG Urteil vom 9.6.2020 (2 BvE 1/19) NJW 2020, 2096

Fall (Fall Seehofer)

Das Bundesministerium des Innern veröffentlichte auf seiner Homepage ein von der Deutschen Presseagentur (dpa) geführtes Interview mit dem Bundesinnenminister HS. Die Kopfzeile der Veröffentlichung enthält das Bundeswappen und die Bezeichnung des Ministeriums. Die Unterzeile lautet: „Ein Interview mit Bundesinnenminister HS zur großen Koalition (GroKo)“. Unmittelbarer Anlass für das Interview war ein Vorgang im Bundestag innerhalb der Haushaltsdebatte. In dieser hatte die A-Fraktion (im Originalfall die AfD) in einem Geschäftsordnungsantrag dem Bundespräsidenten vorgeworfen, er habe pflichtwidrig für die Teilnahme an einer linksradikalen Demonstration geworben. Deshalb könne der Haushalt des Bundespräsidenten nicht einfach verabschiedet werden, sondern müsse mit einer Debattendauer von 60 Minuten beraten werden. Auf den Vorhalt des Interviewers, die Kritik des HS richte sich „hauptsächlich gegen die A-Partei“, erklärte HS: „Ja, die stellen sich gegen den Staat. Da können sie tausend Mal sagen, sie sind Demokraten. Das haben Sie am Dienstag im Bundestag miterleben können mit dem Frontalangriff auf den Bundespräsidenten. Das ist für unseren Staat hochgefährlich, staatszersetzend und gegenüber dem Bundespräsidenten einfach schäbig. Die A ist radikaler geworden. Die sind auf der Welle, auf der sie schwimmen, übermütig geworden und haben dadurch die Maske fallen lassen.“ Im weiteren Text heißt es: „Mich erschreckt an der A dieses kollektive Ausmaß an Emotionalität, diese Wutausbrüche. Wir haben ein gespaltenes Land und das Aufblühen der A. Und die klassischen Volksparteien verlieren immer mehr an Zustimmung.“

Die A-Partei sieht in dem Interview eine verfassungswidrige Beeinträchtigung ihres politischen Wirkens und hält die Veröffentlichung für einen Missbrauch der dem Ministerium zur Verfügung stehenden Möglichkeiten. Sie beabsichtigt eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Ziel, HS solche Äußerungen und ihre Veröffentlichung zu untersagen. Demgegenüber hält HS Äußerungen in einem Interview nicht für einen möglichen Streitgegenstand in einem Verfahren vor dem BVerfG. Sie seien Teil der der Bundesregierung zustehenden Informations- und Öffentlichkeitsarbeit und deshalb zulässig. Er habe auch als Minister das Recht, sich im politischen Meinungskampf zu Wort zu melden; Beschränkungen gebe es nur zu Wahlkampfzeiten. Überdies habe sich die Kritik nicht gegen die A-Partei gerichtet, sondern gegen das Verhalten der Bundestagsfraktion. Hat ein Antrag der A-Partei vor dem BVerfG Aussicht auf Erfolg? Inzwischen ist das Interview gelöscht.

Lösung

Vorbemerkung: Dem Abdruck des Urteils in der NJW 2020, 2096 ist auf S. 2103 eine Anmerkung von Friehe angefügt; besprochen wird der Fall von Hillgruber JA 2020, 718; Sachs JuS 2020, 803.

A. Der Antrag beim BVerfG müsste zulässig sein.

I. Für die Zuständigkeit des BVerfG gibt es keine Generalklausel. Vielmehr sind Anträge nur in bestimmten Verfahren zulässig, die in Art. 93 GG grundsätzlich aufgeführt und im BVerfGG (vgl. Art. 94 II GG) näher geregelt sind. Im vorliegenden Fall könnte es sich um einen Antrag im Organstreitverfahren nach Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 - 67 BVerfGG handeln. Nach Art. 93 I Nr. 1 GG entscheidet das BVerfG „ über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.“ Auszugehen ist aber von §§ 63, 64 BVerfGG.

II. Wie bereits Art. 93 I Nr. 1 GG deutlich macht, können nur bestimmte Organe an dem Verfahren beteiligt sein. Antragsteller und Antragsgegner müssen über eine für dieses Verfahren geltende besondere Beteiligtenfähigkeit oder Parteifähigkeit (so BVerfG [36]) verfügen. Eine Aufzählung der im Organstreitverfahren möglichen Parteien enthält § 63 BVerfGG.

1. Antragsgegner HS ist als Bundesinnenminister ein Mitglied der Bundesregierung und damit ein Teil von ihr (Art. 64 GG). Bundesminister sind im GG mit eigenen Rechten ausgestattet (Art. 65) und daher parteifähig. BVerfG [36] Die Parteifähigkeit des Antragsgegners ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 63 BVerfGG, Art. 65 Satz 2 GG…

2. Die Antragstellerin A ist eine politische Partei; politische Parteien sind in § 63 BVerfG nicht aufgeführt.

a) Ihnen ist aber durch Art. 21 GG ein verfassungsrechtlicher Status zuerkannt. Er beruht darauf, dass die Parteien eine politische Vorformung des Volkswillens bewirken und ihre Zielsetzung auf die Ausübung von Macht im Staat gerichtet ist. In diesem Bereich erfüllen sie öffentliche Aufgaben und haben eine Rechtsstellung, die der von Staatsorganen ähnlich ist. Daraus hat das BVerfG die prozessuale Konsequenz gezogen, dass einer Partei das Organstreitverfahren zur Verfügung steht, wenn sie sich gegen die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch ein Verfassungsorgan wendet und um Rechte streitet, die sich aus ihrem besonderen in Art. 21 GG umschriebenen, verfassungsrechtlichen Status ergeben (BVerfGE 73, 40, 65; 138, 102 [22]; 148, 11 [28]). In diesem Fall muss der politischen Partei auch Parteifähigkeit zuerkannt werden. Da das wegen des „nur“ in § 63 BVerfGG mit dem Wortlaut schwer vereinbar ist, muss eine verfassungskonforme Auslegung vorgenommen werden, wonach § 63 BVerfGG nur die Parteifähigkeit der obersten Bundesorgane und ihrer Teile abschließend regelt, nicht jedoch die der „anderen Beteiligten“ i. S. des Art 93 I Nr. 1 GG. Somit kann eine politische Partei im Organstreitverfahren Antragsteller sein.

b) Da A in dem Interview und seiner Veröffentlichung eine verfassungswidrige Beeinträchtigung ihres politischen Wirkens sieht, streitet sie um Rechte aus ihrem verfassungsrechtlichen Status. BVerfG [36] A ist als politische Partei im Organstreit parteifähig, da sie eine Verletzung ihres Rechts auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb geltend macht und sich damit auf ihren besonderen, in Art. 21 GG umschriebenen verfassungsrechtlichen Status beruft.

III. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen ergeben sich aus § 64 I BVerfGG.

1. Erforderlich ist eine Maßnahme (oder Unterlassung) des Antragsgegners. Maßnahmen im vorliegenden Fall sind das Interview sowie dessen Veröffentlichung auf der Homepage des Ministeriums. BVerfG [37] Die Veröffentlichung des Interviews des HS auf der Internetseite des Bundesministeriums des Innern…stellt eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG dar, da es sich um ein Verhalten handelt, das grundsätzlich geeignet ist, in die Rechtsstellung der A einzugreifen (vgl. BVerfGE 148, 11 Rn. 27 ff.). Zwar enthalten Interview und Veröffentlichung keine Regelungen im Sinne einer Rechtsnorm oder eines VA. Für § 64 I BVerfGG ist aber erforderlich und ausreichend, dass die Maßnahme rechtserheblich ist (BVerfGE 138, 102 [24]), was auf die hier angegriffenen Maßnahmen wegen ihrer Auswirkungen auf A zutrifft.

2. Der Antragsteller muss geltend machen, durch die Maßnahme in seinen ihm durch das GG übertragenen Rechten oder Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein (Antragsbefugnis). Grundrechte können im Organstreitverfahren nicht geltend gemacht werden, eine politische Partei als Antragstellerin kann sich aber auf ihre Rechtsstellung aus Art. 21 GG berufen. BVerfG [38, 39] A hat unter Rückgriff auf Aussagen des HS nachvollziehbar ausgeführt, dass dieser sich in dem Interview negativ über sie geäußert und bei der Veröffentlichung des Interviews auf der Internetseite des Ministeriums die mit seinem Amt verbundenen Ressourcen in Anspruch genommen hat. Da Äußerungen von Regierungsmitgliedern unter Inanspruchnahme der Amtsautorität oder der mit dem Amt verbundenen Ressourcen die Grenzen zulässiger Teilnahme am politischen Meinungskampf überschreiten können (…), erscheint auf der Grundlage des Sachvortrags der A eine Verletzung ihres Rechts aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen. Soweit HS die Möglichkeit einer Verletzung des Rechts der A damit in Abrede stellt, dass ein Bezug zu einem konkreten Wahlkampf gefehlt habe und sich die Äußerungen im Interview nicht auf die A-Partei, sondern auf die A-Bundestagsfraktion bezogen hätten, ist dem nicht zu folgen. Ein Bezug der Äußerungen eines Regierungsmitglieds zu einem konkreten Wahlkampf ist nicht erforderlich. Vielmehr erfordert der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Beachtung des Gebots staatlicher Neutralität auch außerhalb von Wahlkampfzeiten (vgl. BVerfGE 148, 11 Rn. 46). Auch ergibt eine Auslegung der Ausführungen des HS, dass die streitbefangenen Äußerungen nach ihrem Wortlaut und ihrem Sinnzusammenhang keine Beschränkung auf die A-Bundestagsfraktion beinhalten, sondern gegen die Partei selbst gerichtet waren. Somit ist die A-Partei antragsbefugt.

3. Aus den Ausführungen zur Antragsbefugnis ergibt sich weiterhin, dass die in Art. 93 I Nr. 1 GG enthaltene Voraussetzung vorliegt, wonach über die Auslegung des GG zu entscheiden ist. Denn ob A in ihren Rechten verletzt ist, ist in Anwendung des Art. 21 GG zu entscheiden.

IV. Die formellen Voraussetzungen nach §§ 23 BVerfGG (schriftlicher Antrag mit Begründung), 64 II (Benennung des Art. 21 GG) und 64 III (6-Monats-Frist) können beachtet werden.

V. BVerfG [40, 41] Schließlich liegt auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis der A vor… Die freiwillige Entfernung des in Rede stehenden Interviews von der Internetseite führt nicht zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses für die Hauptsache, da eine Wiederholungsgefahr besteht. HS hält ausdrücklich an der Auffassung fest, dass die Veröffentlichung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden gewesen sei. Zwar mag der Anlass des Interviews eine Kritik der A-Bundestagsfraktion am Bundespräsidenten und damit ein in der Vergangenheit liegender und abgeschlossener Sachverhalt gewesen sein. In Anbetracht der fortdauernden Teilnahme der Beteiligten am politischen Diskurs und der Rechtsauffassung des HS ist aber nicht auszuschließen, dass er sich bei einem anderen Anlass erneut vergleichbar zur A äußert und diese Äußerung auf der Internetseite seines Ministeriums veröffentlicht.

VI. Allerdings ist die von A verlangte Untersagung der Äußerungen im Organstreitverfahren nicht möglich. Nach §67 BVerfGG trifft das BVerfG die Feststellung, dass die beanstandete Maßnahme gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt; die Bestimmung ist zu bezeichnen. Der Antrag der A ist daher als Feststellungsantrag zulässig.

B. Ein Antrag im Organstreitverfahren ist nach § 67 Satz 1 BVerfGG begründet, wenn die beanstandete Maßnahme gegen eine Bestimmung des GG verstößt. Im vorliegenden Fall könnte die Äußerung des HS gegen ein der A zustehendes Recht aus Art. 21 I 1 GG verstoßen. Die Vorschrift bestimmt: Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.

I. Ob Art. 21 I GG eine Partei gegenüber Äußerungen schützt, die für sie nachteilig sind, lässt sich nicht allein dem Text dieser Vorschrift entnehmen. Erforderlich ist, auf den engen Zusammenhang mit dem Demokratieprinzip des Art. 20 I, II GG abzustellen.

1. In der Bundesrepublik Deutschland, für deren Verfassung das Demokratieprinzip grundlegend ist (Art. 20 I GG), geht nach Art. 20 II GG alle Staatsgewalt vom Volke aus. Sie wird von ihm in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

a) BVerfG [44] Demokratische Legitimation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG vermögen Wahlen und Abstimmungen nur zu vermitteln, wenn sie frei sind. Dies setzt nicht nur voraus, dass der Akt der Stimmabgabe frei von Zwang und unzulässigem Druck bleibt, sondern auch, dass die Wählerinnen und Wähler ihr Urteil in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen und fällen können (…st. Rspr.).

b) [45] In diesem Prozess kommt den politischen Parteien entscheidende Bedeutung zu (…st. Rspr.). Art. 21 GG verleiht dem dadurch Ausdruck, dass Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Einrichtungen für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben werden… Ihnen kommt eine spezifische Vermittlungsfunktion zwischen Staat und Gesellschaft zu. Es handelt sich um politische Handlungseinheiten, derer die Demokratie bedarf, um die Wählerinnen und Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluss auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen (…).

c) [46] Um die verfassungsrechtlich gebotene Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung zu gewährleisten, ist es unerlässlich, dass die Parteien gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilnehmen. Art. 21 Abs. 1 GG garantiert den politischen Parteien nicht nur die Freiheit ihrer Gründung und die Möglichkeit der Mitwirkung an der politischen Willensbildung, sondern auch, dass diese Mitwirkung auf der Basis gleicher Rechte und gleicher Chancen erfolgt (…). Sie haben ein Recht auf Chancengleichheit.

2. Aus dem Recht auf Chancengleichheit könnte folgen, dass der Staat es zu unterlassen hat, zu Lasten einer politischen Partei auf die Meinungs- und Willensbildung in der Gesellschaft Einfluss zu nehmen.

a) BVerfG [47] Das Recht politischer Parteien, gleichberechtigt am Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes teilzunehmen, wird verletzt, wenn Staatsorgane zugunsten oder zu Lasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern auf den Wahlkampf einwirken (vgl. BVerfGE 44, 125, 141, 146; 138, 102 Rn. 31; 148, 11 Rn. 45). Die Willensbildung des Volkes und die Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich zwar in vielfältiger und tagtäglicher Wechselwirkung. Doch ist es den Staatsorganen in amtlicher Funktion verwehrt, durch besondere Maßnahmen auf die Willensbildung des Volkes bei Wahlen und in ihrem Vorfeld einzuwirken… ). Einseitige Parteinahmen während des Wahlkampfs verstoßen gegen die Neutralität des Staates gegenüber politischen Parteien… Bereits in E 138, 102 [45] hatte das BVerfG ausgeführt: Die Bundesregierung… hat jede über das bloße Regierungshandeln hinausgehende Maßnahme, die auf die Willensbildung des Volkes einwirkt und in parteiergreifender Weise auf den Wettbewerb zwischen den politischen Parteien Einfluss nimmt, zu unterlassen. Parteiergreifende Erklärungen verstoßen auch gegen das aus dem Demokratieprinzip folgende Gebot zur Willensbildung „von unten nach oben“. Danach muss sich die Willensbildung in der Demokratie „vom Volke zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen“.(BVerfGE 20, 56, 99). [53] Das gilt für die Bundesregierung insgesamt - für die meist das Bundespresseamt handelt - und für ihre Mitglieder (BVerfG [53]).

b) Wie bereits bei der Antragsbefugnis unter A III 2 erwähnt wurde, ist die Neutralitätspflicht nicht auf die Zeit der Wahlkämpfe beschränkt. BVerfG [48] Auch außerhalb von Wahlkampfzeiten erfordert der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Beachtung des Gebots staatlicher Neutralität (vgl. BVerfGE 140, 225, 227 Rn. 9; 148, 11 Rn.46). Denn der Prozess der politischen Willensbildung ist nicht auf den Wahlkampf beschränkt, sondern findet fortlaufend statt… Das Gebot staatlicher Neutralität gilt nicht nur für den Wahlvorgang und die Wahlvorbereitung, sondern schützt sämtliche Betätigungen der Parteien… [78] Eine Beeinflussung der politischen Willensbildung zugunsten oder zulasten einzelner Parteien kann nicht nur durch Wahl- oder Nichtwahlaufrufe, sondern auch durch die negative Qualifizierung des Handelns oder der Ziele einzelner Parteien erfolgen.

c) Da ein Einfluss auf die politische Willensbildung vor allem durch die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung genommen wird, ist dieser Bereich mit in die Betrachtung einzubeziehen.

aa) BVerfG [49-52] Die der Bundesregierung…obliegende Aufgabe der Staatsleitung schließt als integralen Bestandteil die Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ein (…). Eine solche Befugnis steht auch den einzelnen Ministerien im Rahmen ihrer Zuständigkeit zu. Sie umfasst die Darlegung und Erläuterung der Regierungspolitik hinsichtlich getroffener Maßnahmen und künftiger Vorhaben angesichts bestehender oder sich abzeichnender Probleme sowie die sachgerechte, objektiv gehaltene Information über die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar betreffende Fragen und wichtige Vorgänge auch außerhalb oder weit im Vorfeld der eigenen gestaltenden politischen Tätigkeit (…). Dadurch erfolgt ein zulässiger Einfluss auf die politische Willensbildung.

bb) Davon zu unterscheiden ist der nicht mehr zulässige zielgerichtete Eingriff der Bundesregierung in den Wettbewerb der politischen Parteien. Demgemäß endet die Zulässigkeit der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung dort, wo Werbung für oder Einflussnahme gegen einzelne im politischen Wettbewerb stehende Parteien oder Personen beginnt… Der Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG lässt es nicht zu, dass die Bundesregierung die Möglichkeiten der Öffentlichkeitsarbeit nutzt, um Regierungsparteien zu unterstützen oder Oppositionsparteien zu bekämpfen (…). Die Bundesregierung ist zwar berechtigt, gegen ihre Politik gerichtete Angriffe öffentlich zurückzuweisen; dabei hat sie aber sowohl hinsichtlich der Darstellung des Regierungshandelns als auch hinsichtlich der Auseinandersetzung mit der hieran geübten Kritik die gebotene Sachlichkeit zu wahren. Wie jedes Staatshandeln unterliegt auch die Informations- und Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung dem Sachlichkeitsgebot (vgl. BVerfGE 57, 1, 8; 105, 252, 272; 148, 11 Rn. 59). Die Bundesregierung hat sich darauf zu beschränken, ihre politischen Entscheidungen zu erläutern und dagegen vorgebrachte Einwände in der Sache aufzuarbeiten (vgl. BVerfGE 148, 11 Rn. 55-58).

3. Aus Art. 21 I GG könnten sich Beschränkungen auch in Fällen ergeben, in denen der Inhaber eines Regierungsamtes nicht für sein Amt spricht, sondern sich parteipolitische betätigt.

a) Inhaber von Regierungsämtern sind zu parteipolitischer Betätigung berechtigt. BVerfG [54] Die Übernahme eines Regierungsamtes hat nicht zur Folge, dass dem Amtsinhaber die Möglichkeit parteipolitischen Engagements nicht mehr offensteht, da andernfalls die die Regierung tragenden Parteien in nicht gerechtfertigter Weise benachteiligt würden (vgl. BVerfGE 44, 125, 141; 138, 102 Rn. 50 ff.; 148, 11 Rn. 62). Der Inhaber eines Regierungsamtes ist also in einer Doppelrolle als Staatsorgan und als Politiker, entsprechend der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft (Hillgruber JA 2020, 720).

b) Bei der parteipolitischen Betätigung von Regierungsmitgliedern unterliegen diese Beschränkungen. BVerfG [54-56] Esmuss sichergestellt sein, dass ein Rückgriff auf die mit dem Regierungsamt verbundenen Mittel und Möglichkeiten, die den politischen Wettbewerbern verschlossen sind, unterbleibt… Eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb liegt daher vor, wenn Regierungsmitglieder sich am politischen Meinungskampf beteiligen und dabei auf durch das Regierungsamt eröffnete Möglichkeiten und Mittel zurückgreifen, über welche die politischen Wettbewerber nicht verfügen (BVerfGE 138, 102, Rn.,55; 148, 11 Rn. 64). Demgemäß verstößt eine parteiergreifende Äußerung eines Bundesministers im politischen Meinungskampf gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und verletzt die Integrität des freien und offenen Prozesses der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen, wenn sie entweder unter Einsatz der mit dem Ministeramt verbundenen Ressourcen oder unter erkennbarer Bezugnahme auf das Regierungsamt erfolgt, um ihr damit eine aus der Autorität des Amtes fließende besondere Glaubwürdigkeit oder Gewichtung zu verleihen.

c) Zur Frage, ob die Äußerung eines Mitglieds der Bundesregierung diesem als Staatsorgan (oben 2.) oder als Parteipolitiker (vorstehend 3 a, b) zuzurechnen ist, gibt BVerfG [59-62] im Anschluss an BVerfGE 138, 102 [57-61] folgende Hinweise:

aa) Ein Handeln als Staatsorgan ist regelmäßig zu bejahen, wenn ein Bundesminister bei einer Äußerung ausdrücklich auf sein Ministeramt Bezug nimmt oder die Äußerung ausschließlich Maßnahmen oder Vorhaben des von ihm geführten Ministeriums zum Gegenstand hat. Amtshandeln liegt ferner vor, wenn der Amtsinhaber sich durch amtliche Verlautbarungen etwa in Form offizieller Publikationen, Pressemitteilungen oder auf offiziellen Internetseiten seines Geschäftsbereichs erklärt (…). Auch aus äußeren Umständen, wie der Verwendung von Staatssymbolen und Hoheitszeichen oder der Nutzung der Amtsräume, kann sich ein spezifischer Amtsbezug ergeben. Gleiches gilt für den äußerungsbezogenen Einsatz sonstiger Sach- oder Finanzmittel, die einem Regierungsmitglied aufgrund seines Amtes zur Verfügung stehen (…).

bb) Demgegenüber ist eine schlichte Beteiligung am politischen Wettbewerb anzunehmen, wenn ein Regierungsmitglied im parteipolitischen Kontext agiert. Äußerungen auf Parteitagen oder vergleichbaren Parteiveranstaltungen wirken regelmäßig nicht in einer Weise auf die Willensbildung des Volkes ein, die das Recht politischer Parteien auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb tangiert, da die handelnden Personen primär als Parteipolitiker wahrgenommen werden.

cc) Bei Veranstaltungen des allgemeinen politischen Diskurses (Talkrunden, Diskussionsforen, Interviews) kann der Inhaber eines Regierungsamtes sowohl als Regierungsmitglied als auch als Parteipolitiker oder Privatperson angesprochen sein (vgl. BVerfGE 138, 102 Rn. 59 m. w. N.). Die Verwendung der Amtsbezeichnung ist dabei für sich genommen noch kein Indiz für die Inanspruchnahme von Amtsautorität, weil staatliche Funktionsträger ihre Amtsbezeichnung auch in außerdienstlichen Zusammenhängen führen dürfen. Es ist somit auf die Umstände des Einzelfalls abzustellen (BVerfG [58]). Nach Friehe NJW 2020, 2104 spricht im Zweifelsfall eine Vermutung für eine freie parteipolitische Äußerung (vorstehend bb).

4. Somit liegt eine Verletzung des in Art. 21 I 1 GG enthaltenen Rechts der Partei auf Chancengleichheit durch eine für sie negative Äußerung vor, wenn die Äußerung von einem für die Bundesregierung handelnden Amtsträger oder einem Mitglied der Regierung ausgeht, d. h. in amtlicher Eigenschaft erfolgt und gegen die Neutralitätspflicht oder das Sachlichkeitsgebot verstößt. Betätigt sich ein Mitglied der Bundesregierung parteipolitisch, wird Art. 21 I 1 GG verletzt, wenn dabei Mittel oder Autorität der Regierung in Anspruch genommen werden.

II. Ob im vorliegenden Fall eine Verletzung vorliegt, ist zunächst im Hinblick auf das Interview ohne Rücksicht auf dessen Veröffentlichung auf der Homepage zu prüfen. Würde es sich dabei um ein amtliches Interview des Bundesinnenministers handeln, würden Neutralitätspflicht und Sachlichkeitsgebot gelten und könnten verletzt sein. Andererseits könnte sich HS lediglich als Parteipolitiker betätigt haben, da bei einem Bundesinnenminister davon auszugehen ist, dass er auch Parteipolitiker ist (im Originalfall war Seehofer damals noch CSU-Vorsitzender).

1. BVerfG [80-88] Für ein Handeln in amtlicher Funktion spricht zwar, dass der Untertitel des dpa-Interviews lautet: „Ein Interview mit Bundesinnenminister Horst Seehofer zur großen Koalition (GroKo)“… Im weiteren Verlauf des Interviews beschränkt sich HS jedoch nicht auf Aussagen in Bezug auf seine Regierungstätigkeit. Vielmehr lassen zahlreiche Umstände darauf schließen, dass er - insbesondere mit den auf die A-Partei bezogenen Aussagen- von seiner Befugnis zur Teilnahme am politischen Meinungskampf Gebrauch gemacht hat. Die nach den Eingangsfragen im Interview erörterten Themen reichen in erheblichem Umfang über die Ressortzuständigkeit des Innenministers hinaus. Sie betreffen auch allgemeinpolitische Fragen ohne Bezug zur Regierungsarbeit. Dies ist etwa der Fall, soweit HS auf die Erosion der Volksparteien zu sprechen kommt… Die nicht an den Bundesminister, sondern an den Parteipolitiker HS gerichteten Fragen werden von ihm auch nicht unter Berufung auf seine Amtsautorität beantwortet. Vielmehr handelt es sich bei den Äußerungen um allgemeinpolitische Einschätzungen sowie um eine Kritik am Verhalten der A gegenüber dem Bundespräsidenten. Dem steht nicht entgegen, dass in der Unterzeile der Überschrift des Interviews die Amtsbezeichnung des HS aufgeführt ist. Die bloße Verwendung der Amtsbezeichnung ist noch kein Indiz für die Inanspruchnahme der Amtsautorität, weil staatliche Funktionsträger auch in außerdienstlichen Zusammenhängen ihre Amtsbezeichnung führen dürfen.

2. Insgesamt ist festzustellen, dass HS bei seinen die A betreffenden Interview-Äußerungen nicht in seiner Eigenschaft als Bundesminister angesprochen war und auch nicht als solcher geantwortet hat. Vielmehr hat er sich insoweit als Parteipolitiker betätigt und in dieser Eigenschaft am politischen Meinungskampf teilgenommen. Für HS als Parteipolitiker galten weder das Neutralitäts- noch das Sachlichkeitsgebot. Ein unzulässiger Rückgriff auf die mit dem Ministeramt verbundenen Mittel und Möglichkeiten ist bei dem Interview nicht erfolgt. Daher hat HS durch seine Äußerungen in dem dpa-Interview das Recht der A auf Chancengleichheit aus Art. 21 I 1 GG nicht verletzt.

III. Eine Verletzung des Art. 21 I 1 GG könnte durch die Veröffentlichung des Interviews auf der Homepage des Innenministeriums erfolgt sein.

1. Das ist der Fall, wenn HS durch die Veröffentlichung in unzulässiger Weise Mittel und Autorität der Regierung in Anspruch genommen hat (vgl. oben B I 3 b).

a) Hierfür ist erforderlich, dass HS sich parteipolitisch betätigt hat. Ursprünglich war das der Fall (oben B II 1, 2). Durch die Veröffentlichung auf der Homepage des Ministeriums könnte eine Änderung dahin erfolgt sein, dass das bei der Entstehung als parteipolitisch beurteilte Interview nunmehr als amtliches zu beurteilen ist. Das wäre zu bejahen, wenn das Ministerium sich das Interview durch die Veröffentlichung zu eigen gemacht hätte. Dafür reicht aber eine bloße unveränderte Wiedergabe nicht aus. Die Ausführungen oben B II 1 treffen nach wie vor auch auf den veröffentlichten Text zu und lassen diesen weiterhin als parteipolitische Äußerungen erscheinen. BVerfG [92] Daher kann aus der Veröffentlichung nicht gefolgert werden, dass es sich um eine offizielle Mitteilung des Ministeriums handelte, oder gar dass die Bundesregierung sich die von HS geäußerten Auffassungen zu eigen gemacht hat.

b) Durch die Veröffentlichung des Interviews auf der Internetseite des Ministeriums wurde diese Bekanntgabeform zugunsten des Parteipolitikers HS als Mittel des Ministeriums und unter Verwendung der von ihm ausgehenden Autorität in Anspruch genommen; das ist unzulässig (oben B I 3 b). BVerfG [92] Entscheidend ist, dass HS mit der Internetseite seines Ministeriums staatliche, der A nicht zur Verfügung stehende Ressourcen eingesetzt hat, um die Wettbewerbslage zwischen den politischen Parteien zu deren Nachteil zu verändern. Dies muss A nicht hinnehmen. Könnten die mit dem Ministeramt verbundenen Kommunikationsmöglichkeiten genutzt werden, um die vom Amtsinhaber an anderer Stelle getätigten Äußerungen unabhängig von deren Amtsbezogenheit und Inhalt zu dokumentieren und zu verbreiten, ergäben sich umfassende Möglichkeiten parteipolitischer Instrumentalisierung dieser Ressourcen. Dadurch würde die Chancengleichheit zwischen den Parteien erheblich beeinträchtigt. Da es sich bei dem Einstellen des Interviews auf der Homepage nicht um eine amtliche Veröffentlichung handelt, ist der Text auch nicht durch das Recht der Regierung zur Öffentlichkeitsarbeit gerechtfertigt.

BVerfG [89] HS hat durch die Veröffentlichung des Interviews auf der Homepage des von ihm geführten Ministeriums das Recht der A-Partei aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.

2. Ob in einem solchen Fall auch noch die Neutralitätspflicht und das Sachlichkeitsgebot (vgl. oben B I 2 a und c bb) zu prüfen sind, ist fraglich.

a) Nach obigen Ausführungen gelten diese Gebote bei Maßnahmen von Staatsorganen, also bei amtlichen Maßnahmen. Die Veröffentlichung auf der Homepage blieb aber eine parteipolitische (oben B III 1 a). Bei einer parteipolitisch motivierten Auseinandersetzung gelten die Gebote der Neutralität und Sachlichkeit nicht, vielmehr dürfen Parteipolitiker parteiergreifend Stellung nehmen und auch polemisch formulieren.

b) Andererseits ist das Interview auf die Homepage des Ministeriums gelangt und hat durch seinen Veröffentlichungsort die Sphäre einer Partei verlassen. Es lässt sich vertreten, dass für Veröffentlichungen auf einem staatlich verantworteten und beaufsichtigten Medium Grenzen gelten und dass zu diesen die Rücksichtnahme auf die Rechte und Interessen der Bürger und ihrer Organisationen, also auch der Parteien gehört. Das BVerfG [68 ff., 95] hat die Ausführungen im Interview unter dem Gesichtspunkt der Neutralität und Sachlichkeit überprüft (ebenso Sachs JuS 2020, 803, vgl. LS 1; auch Friehe JA 2020, 2104 misst die Ausführungen „am Maßstab regierungsamtlicher Neutralität“, Hillgruber JA 2020, 720 am „Gebot der Sachlichkeit“). Bei dieser Prüfung hat das BVerfG zunächst die diesbezüglichen Aussagen des HS wiedergegeben und danach gefolgert, [72] Diese Aussagen beinhalten eine parteiergreifende deutliche Kritik und negative Bewertungen zum Nachteil der A. Ihr wird unterstellt, dass sie sich ungeachtet entgegenstehender Bekenntnisse gegen den Staat stelle und insoweit ihre Maske habe fallen lassen. Zugleich wird ihr ein Radikalisierungsprozess attestiert und ihr Verhalten als „staatszersetzend“ qualifiziert… [67] Diese Äußerungen in Bezug auf A überschreiten die inhaltlichen Grenzen des Neutralitätsgebots. Auch die von HS verwendeten Begriffe „hochgefährlich und schäbig“ sind parteiergreifend und unsachlich. Auf die Frage, ob die Behauptungen des HS „richtig“ sind, kommt es nicht an; das BVerfG nimmt in dem Verfahren keine Richtigkeitsprüfung der Aussagen vor.

Wird den Ausführungen unter b) gefolgt, hat HS zusätzlich gegen die Neutralitätspflicht und das Sachlichkeitsgebot verstoßen und auch dadurch das Recht der A aus Art. 21 I 1 GG verletzt.

Ergebnis: Der Antrag der A im Organstreitverfahren ist zulässig und begründet und wird Erfolg haben. Das BVerfG stellt fest, „dass HS als Antragsgegner in dem Organstreitverfahren durch die Veröffentlichung des Interviews auf der Homepage des Bundesministeriums des Innern die Antragstellerin A-Partei in ihrem Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes verletzt hat.“

Ergänzend ist auf vergleichbare Fälle hinzuweisen, die teilweise bereits zitiert wurden: In BVerfGE 148, 11 (Fall Wanka) hatte die AfD eine Versammlung unter dem Motto „Rote Karte für Merkel - Asyl braucht Grenzen“ angemeldet. Dazu hatte die Ministerin für Bildung und Forschung in einer Pressemitteilung mit dem Bundeswappen und der Aufschrift „Bundesministerium für Bildung und Forschung“ erklärt: „Die Rote Karte sollte der AfD und nicht der Bundeskanzlerin gezeigt werden. Björn Höcke und andere Sprecher der Partei leisten der Radikalisierung in der Gesellschaft Vorschub.“ Darin hat das BVerfG eine Verletzung der Neutralitätspflicht und des Sachlichkeitsgebots gesehen. – Demgegenüber wurde eine Verletzung in BVerfGE 138, 102 (Fall Schwesig) verneint, weil die Äußerungen der parteipolitischen Sphäre zugeordnet wurden. – Beim Bundespräsidenten ist das BVerfG (E 136, 323) großzügiger und hat ihm gestattet, Jugendlichen gegenüber Mitglieder der NPD, die sich ausländerfeindlich geäußert hatten, als „Spinner“ zu bezeichnen. – Vgl. auch BVerwG NVwZ 2018, 433 („Licht aus“).


Zusammenfassung

• Die wesentlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens nach §§ 63 ff. BVerfGG sind: Partei-(Beteiligten-)Fähigkeit des Antragstellers und des Antragsgegners; Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners; Antragsbefugnis des Antragstellers; 6-Monats-Frist. Parteifähig ist auch eine politische Partei, wenn sie sich gegen die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch ein Verfassungsorgan wendet und um ein Recht streitet, das sich aus Art. 21 GG ergibt. Die Maßnahme oder Unterlassung braucht keine Regelung zu enthalten, sie muss aber rechtserheblich sein, was im vorliegenden Fall wegen der in dem Interview geäußerten massiven Kritik zu bejahen war. Das Organstreitverfahren zielt auf eine feststellende Entscheidung (§ 67 BVerfGG).

• In der freiheitlichen Demokratie des Grundgesetzes geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird von ihm in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt (Art. 20 I, II GG). Erforderlich ist ein Prozess freier und offener Meinungs- und Willensbildung, für den die politischen Parteien wesentlich sind (Art. 21 I GG).

• Der Prozess freier und offener Meinungs- und Willensbildung gewährleistet den Parteien die gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb und damit Chancengleichheit. Diese verlangt von den Staatsorganen, insbesondere von der Bundesregierung und ihren Mitgliedern, dass sie bei amtlichen Äußerungen die Neutralitätspflicht beachten. Staatsorgane, insbesondere die Bundesregierung haben je de Maßnahme zu unterlassen, die auf die Willensbildung des Volkes einwirkt und in parteiergreifender Weise auf den Wettbewerb zwischen den politischen Parteien Einfluss nimmt. Das gilt auch außerhalb von Wahlkampfzeiten.

• Auch bei ihrer grundsätzlich zulässigen Informations- und Öffentlichkeitsarbeit hat die Bundesregierung den Parteien gegenüber die Neutralitätspflicht und das Sachlichkeitsgebot zu beachten.

• Regierungsmitglieder dürfen sich als Politiker betätigen und am politischen Meinungskampf mitwirken. Das Gebot der Chancengleichheit der politischen Parteien verbietet aber, dass sie dabei auf durch das Regierungsamt eröffnete Mittel zurückgreifen, über welche die politischen Wettbewerber nicht verfügen, und dürfen dafür auch nicht die Autorität eines Regierungsamtes in Anspruch nehmen. Deshalb war im vorliegenden Fall die Veröffentlichung des parteipolitisch motivierten Interviews auf der Homepage des Innenministeriums unzulässig.

• Aus vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass eine Verletzung des Art. 21 I 1 GG vorliegt, wenn eine für die Partei negative Äußerung von einem für die Bundesregierung handelnden Amtsträger oder einem Mitglied der Regierung ausgeht, d. h. in amtlicher Eigenschaft erfolgt und gegen die Neutralitätspflicht oder das Sachlichkeitsgebot verstößt. Betätigt sich ein Mitglied der Bundesregierung parteipolitisch, wird Art. 21 I 1 GG verletzt, wenn dabei Mittel oder Autorität der Regierung in Anspruch genommen werden.