Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz

► § 40 I VwGO, öffentlich-rechtliche Streitigkeit. ► Klage eines (Zwangs-)Mitglieds der Industrie- und Handelskammer auf Austritt der IHK aus dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag. ► Öffentlich-rechtlicher Abwehranspruch auf Unterlassen. ► Anspruch des Pflichtmitglieds einer Körperschaft aus Art. 2 I GG auf Einhaltung der Kompetenzen der Körperschaft. ► Aufgabenbereich und Kompetenzen der IHK und ihres Dachverbandes DIHK; Kompetenzüberschreitungen durch DIHK

BVerwG Urteil vom 23. 3. 2016 (10 C 4.15) DVBl 2016, 1067

Fall (Austritt aus dem Dachverband)

Nach § 1 des Gesetzes zur (vorläufigen) Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG) haben die Industrie- und Handelskammern (IHK) die Aufgabe, das Gesamtinteresse ihrer Mitglieder wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken, die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige und Betriebe zu berücksichtigen und die Behörden durch Vorschläge, Gutachten und Berichte zu beraten. Nicht zu den Aufgaben einer IHK gehört die Wahrnehmung sozialpolitischer und arbeitsrechtlicher Interessen. Die regional gebildeten IHKs sind Körperschaften des öffentlichen Rechts, die sich durch Beiträge ihrer Mitglieder finanzieren. Nach § 2 IHKG sind Mitglieder einer IHK die Gewerbetreibenden und Unternehmen, die im Bezirk der IHK eine Betriebsstätte unterhalten; sie sind Mitglieder kraft Gesetzes. Ausgenommen sind Handwerker, Landwirte und Freiberufler, die in eigenen Selbstverwaltungsträgern organisiert sind.

Zur Wahrnehmung ihrer Interessen auf Bundesebene haben die IHKs den deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK) als privatrechtlichen Verein (e. V.) gegründet. Nach § 1 der Satzung hat er die Aufgabe, im Rahmen des § 1 IHKG das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene zu vertreten. Organe der IHK sind die Vollversammlung und ein Hauptgeschäftsführer. Der DIHK hat eine Vollversammlung, einen Vorstand und einen Präsidenten.

Die G-GmbH ist ein Unternehmen der Windenergiebranche. Sie ist Mitglied der IHK in S, die ihrerseits Mitglied des DIHK ist. G ist mit einer Reihe von öffentlichen Erklärungen, die der DIHK über Jahre hinweg abgegeben hat, nicht einverstanden. So hat der DIHK die Einführung eines Mindestlohns und einer Mütterrente kritisiert. Er hat die Einführung von Studiengebühren gefordert. In einer Stellungnahme zur wirtschaftlichen Situation in Südafrika hat er dem Land eine „Bildungsmisere" attestiert und deren Verwaltung als „Investitionshemmnis" bezeichnet. Nach einer Pressemitteilung des DIHK spricht gegen Klimaschutzziele, dass sie die Lebensqualität beeinträchtigen und „die Frage aufwerfen, ob wir wieder mit 34 PS über die Alpen nach Italien fahren wollen.“ Nach einer weiteren Erklärung des DIHK gefährden der Ausstieg aus der Atomenergie und die Förderung der erneuerbaren Energien die Energieversorgung der Wirtschaft.

Nachdem G mehrfach, aber vergeblich den DIHK und die IHK in S aufgefordert hat, solche Erklärungen zu unterlassen bzw. für ihr Unterbleiben zu sorgen, hat sie mit Schreiben vom 9. Februar an die IHK in S die Aufforderung gerichtet, ihren Austritt aus dem DIHK zu erklären. Nur so könne verhindert werden, dass der DIHK allgemeinpolitische Erklärungen abgibt, die der IHK in S und ihren Mitgliedern zugerechnet werden, obwohl beispielsweise die Kritik an der Förderung der erneuerbaren Energien dem Interesse der G diametral zuwiderlaufe. Die IHK S lehnt den Austritt ab. Die Stellungnahmen des DIHK erfolgten im Interesse der Mehrheit der IHK-Mitglieder und beruhten überwiegend auf Beschlüssen der Vollversammlung oder des Vorstandes des DIHK. Als privatrechtlicher Verein habe der DIHK Meinungsfreiheit und werde von dieser auch zukünftig im Interesse der gewerblichen Wirtschaft Gebrauch machen. Sollte eine Erklärung einmal ausnahmsweise über den Aufgabenbereich des DIHK hinausgehen, reiche es aus, wenn die IHK S von ihren Mitgliedsrechten im DIHK Gebrauch mache, um kompetenzwidriges Handeln abzustellen; ein Austritt sei dafür nicht nötig. G beabsichtigt eine verwaltungsgerichtliche Klage mit dem Antrag, die IHK S zum Austritt aus dem DIHK e. V. zu verpflichten. Hat die Klage Aussicht auf Erfolg?

A. Zulässigkeit der Klage

I. Für die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs müssen die Voraussetzungen des § 40 I VwGO vorliegen, insbesondere muss es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handeln.

1. Grundsätzlich richtet sich der Rechtscharakter der Streitigkeit nach dem Rechtscharakter der streitentscheidenden Norm. Folglich liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, wenn sie nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu entscheiden ist. Im vorliegenden Fall ist gesetzlich nicht geregelt, unter welchen Voraussetzungen ein IHK-Mitglied von der IHK Austritt aus dem Dachverband DIHK verlangen kann. Deshalb kann der Rechtscharakter einer solchen Norm kein Entscheidungskriterium für den Rechtscharakter der Streitigkeit sein.

2. In solchem Fall kann sich eine Lösungsmöglichkeit ergeben, wenn auf die beiden Hauptgruppen der Streitigkeiten abgestellt wird: Wehrt sich der Kläger gegen ein Verwaltungshandeln (Abwehrfall), richtet sich die Streitigkeit nach dem Rechtscharakter der abzuwehrenden Verwaltungstätigkeit; eine Klage gegen hoheitliches Handeln ist also öffentlich-rechtlicher Natur. Verlangt der Kläger vom Beklagten eine Leistung i. e. S. (Leistungsfall), richtet sich die Streitigkeit nach dem Rechtscharakter der möglichen Anspruchsgrundlage. Im vorliegenden Fall ist allerdings die Einordnung der Streitigkeit in eine der beiden Fallgruppen problematisch, weil G zwar die Äußerungen des DIHK abwehren will, diese Abwehr aber in der Form erstrebt, dass er auf eine Austrittserklärung der IHK S klagt, also eine Leistung verlangt. Auch wäre es bei Annahme eines Abwehrfalles wenig überzeugend, lediglich darauf abzustellen, dass die abzuwehrenden Erklärungen des DIHK als eines privatrechtlichen Vereins als privatrechtlich eingeordnet werden müssten. Bei einer Einordnung des Falles als Leistungsfall käme es zu dem bereits 1. angesprochenen Problem, dass die mögliche Anspruchsgrundlage an dieser Stelle noch nicht bekannt ist.

3. Es muss deshalb daran angeknüpft werden, dass zwischen G und der IHK S wegen der Pflichtmitgliedschaft der G nach § 1 IHKG ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis besteht. (Auch in der Rechtsprechung des BGH wird bei der Bestimmung des Rechtscharakters der Streitigkeit auf den Rechtscharakter des zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses abgestellt, vgl. BGH NVwZ 2016, 871.) Aus diesem Rechtsverhältnis hat G Pflichten - wie die Pflicht zur Beitragszahlung - und könnte auch das Recht haben, dass die IHK S keine Mitgliedschaft in einem Verein unterhält, der durch Erklärungen seine Kompetenzen überschreitet. Das von G verfolgte Klagebegehren steht also in einem engen Zusammenhang mit ihrer öffentlich-rechtlich geregelten Pflichtmitgliedschaft in der beklagten IHK S. Es ist deshalb als öffentlich-rechtlich einzuordnen. Da die Streitigkeit auch nichtverfassungsrechtlicher Natur und keinem anderen Gericht zugewiesen ist, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

II. Zur Bestimmung der statthaften Klageart, die sich nach dem Klagebegehren richtet (§ 88 VwGO), ist zu fragen, mit welcher Klageart G die Verurteilung der IHK S zur Abgabe einer Austrittserklärung gegenüber dem DIHK erreichen kann.

1. Die Austrittserklärung ist eine Willenserklärung im Rahmen der Vereinsmitgliedschaft und kein Verwaltungsakt, so dass eine Verpflichtungsklage (§ 42 I VwGO) ausscheidet.

2. Die Austrittserklärung ist im Verhältnis zu G, deren Klagebegehren auf die Abgabe dieser Erklärung gerichtet ist, eine Leistung, so dass die Klage der G als (allgemeine) Leistungsklage einzuordnen ist. Diese Klageart ist zwar in der VwGO nicht ausdrücklich geregelt, wird aber als zulässig vorausgesetzt (so in §§ 43 II, 111 VwGO) und ist als Grundform einer gerichtlichen Klage auch gewohnheitsrechtlich anerkannt.

III. Um Popularklagen zu verhindern, ist auf eine Leistungsklage § 42 II VwGO analog anzuwenden. G kann geltend machen, aus dem zwischen ihr und der IHK S bestehenden Rechtsverhältnis einen Anspruch auf den Austritt der IHK aus dem DIHK zu haben, so dass ihr die Klagebefugnis zusteht.

OVG Münster als Vorinstanz [25] Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch ansonsten zulässig. Die begehrte Handlung, der Austritt der Beklagten aus dem DIHK, ist nicht auf Erlass eines VA, sondern auf die Abgabe einer Willenserklärung zur Kündigung eines zivilrechtlichen Körperschaftsverhältnisses gerichtet.

B. Begründetheit der Klage

I. Eine Leistungsklage ist begründet, wenn auf die begehrte Leistung ein Anspruch besteht. Bei der Suche nach einer Anspruchsgrundlage für G ist daran anzuknüpfen, dass nach Auffassung der G die Mitgliedschaft der IHK S im DIHK die Folge hat, dass ihr als IHK-Mitglied die Erklärungen des DIHK zugerechnet werden könnten, was sie als Beeinträchtigung betrachtet und mit ihrer Klage für die Zukunft verhindern will. Ein auf Verhinderung gerichteter Unterlassungsanspruch ist ein Anwendungsfall des öffentlich-rechtlichen Abwehranspruchs. Der öffentlich-rechtliche Abwehranspruch hat zwei Anwendungsfälle: Beseitigung einer Störung (Folgenbeseitigung) und Unterlassung künftiger Störungen. Hergeleitet wurde er ursprünglich aus einer analogen Anwendung des § 1004 BGB, später aus dem einschlägigen Grundrecht (vgl. BVerwGE 79, 254, 81, 197); inzwischen ist er gewohnheitsrechtlich anerkannt.

II. Voraussetzung für einen öffentlich-rechtlichen Abwehranspruch ist ein hoheitliches Handeln, gegen das sich der Anspruch richtet. G wendet sich gegen die (weitere) Mitgliedschaft der IHK S im DIHK. Zwar ist diese, da der DIHK ein privatrechtlicher Verein ist, privatrechtlicher Natur. Diese Betrachtungsweise betrifft aber nur das Verhältnis der IHK S zum DIHK. Im Verhältnis der IHK zu ihren Mitgliedern und zu G muss diese Mitgliedschaft durch die der IHK zugewiesene Aufgabe gerechtfertigt werden. Die Aufgabe der IHK ergibt sich aus § 1 IHKG und damit aus dem öffentlichen Recht. Deshalb ist die Mitgliedschaft im Verhältnis zu G öffentlich-rechtlich (hoheitlich) zu beurteilen (was der Beurteilung oben A I entspricht, wonach die Streitigkeit zwischen G und der IHK S öffentlich-rechtlicher Natur ist). Somit wendet sich G gegen ein hoheitliches Handeln.

III. Weitere Voraussetzung ist ein subjektives Recht der G. Dieses ist nicht mit dem Abwehranspruch gleichzusetzen, sondern ist ein Recht, das durch den Abwehranspruch geschützt wird. Grundsätzlich muss ein Eingriff in dieses Recht erfolgen.

1. Nach den bisherigen Überlegungen wäre folgerichtig zu prüfen, ob ein Grundrechtseingriff in der Mitgliedschaft der IHK S im DIHK oder in den von G beanstandeten Erklärungen liegt. Es ist allerdings nicht ersichtlich, dass diese Vorgänge unmittelbar in ein Recht, insbesondere in ein Grundrecht der G eingreifen. Die bloße Mitgliedschaft der IHK S im DIHK belastet G nicht. Die Erklärungen des DIHK sind für sich genommen nicht grundrechtsrelevant, sondern sind Meinungsäußerungen, wie sie von vielen Personen und Organisationen regelmäßig abgegeben werden und die von der Öffentlichkeit hingenommen werden müssen.

2. Die Rechtsstellung der G ist im Zusammenhang mit der Pflichtmitgliedschaft in der IHK (§ 1 IHKG) zu sehen.

a) Diese Pflichtmitgliedschaft bedeutet allerdings keinen Eingriff in die (negative) Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 I GG, weil Art. 9 I GG auf öffentlich-rechtliche Körperschaften nicht anwendbar ist (h. M., Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 9 Rdnr. 7; vgl. auch BVerfGE 38, 281, 297/8; BVerwGE 107, 172; 108, 171/2; zur a. M. Schöbener VerwArch 2000, Bd. 91, 374 ff, Fn. 2, 3, 122). Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass die negative Vereinigungsfreiheit die Kehrseite der positiven ist; da Art. 9 I GG nicht gewährleistet, einen öffentlich-rechtlichen Verband zu gründen, wird auch die Freiheit, ihm fernzubleiben, nicht geschützt. Hinzu kommt, dass die Schranken der Vereinigungsfreiheit (Art 9 II GG) auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände nicht passen.

b) Die Pflicht-(Zwangs-)Mitgliedschaft in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft - es gibt sie bei den IHKs, Handwerkskammern, Kammern für freie Berufe und bei den Studierenden an den Hochschulen als verfasste Studentenschaft mit dem AStA als Exekutivorgan - bedeutet einen Eingriff in die nach Art. 2 I GG (bei G i. V. mit Art. 19 III GG) geschützte allgemeine Handlungsfreiheit (BVerfGE 38, 281, 298; BVerwGE 107, 172; 108, 172). Sie umfasst auch die Freiheit, nicht zwangsweise Mitglied in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft (außer Staat und Kommunen) zu sein.

aa) BVerwG [13] Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG gibt dem Grundrechtsträger das Recht zur Abwehr „unnötiger" Zwangsverbände. Die Begründung und die Ausgestaltung der Pflichtmitgliedschaft in einem solchen Verband müssen durch formelles Gesetz gedeckt und verhältnismäßig sein. Das gilt auch für die Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer. Allerdings besteht nach dem hier gegebenen Sachverhalt kein Anlass, die Pflichtmitgliedschaft in der IHK (also das IHKG) generell in Frage zu stellen. Auch G wendet sich nicht dagegen, dass sie Pflichtmitglied in der IHK S ist. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Pflichtmitgliedschaft als Grundlage für die Selbstverwaltung der Wirtschaft von einem legitimen Zweck gedeckt und auch sonst verhältnismäßig ist (Jarass/Pieroth Art. 2 Rdnr. 26; BVerfG NVwZ 2002, 335/; BVerwG [14]).

bb) Wie aus der staatlichen Zuständigkeitsordnung und dem Rechtsstaatsprinzip folgt, müssen sich öffentlich-rechtliche Körperschaften im Rahmen ihres Aufgabenbereichs und ihrer Kompetenzen halten. Dem einzelnen Pflichtmitglied gewährt Art. 2 I - über den Schutz vor unnötigen oder sonst unverhältnismäßigen Pflichtmitgliedschaften hinaus - einen Anspruch darauf, dass die Körperschaft, deren Mitglied es ist, sich im Rahmen ihrer Aufgaben und Kompetenzen hält. Ihm wird nicht zugemutet, zwangsweise mit seinen Beiträgen ein kompetenzwidriges Verhalten zu finanzieren. Insbesondere wird den Studierenden gegenüber der Studentenschaft bzw. dem AStA ein Abwehrrecht eingeräumt, wenn diese in Ausübung eines ihnen nicht zukommenden „allgemeinpolitischen Mandats“ handeln (BVerwGE 34, 69, 73 ff; 59, 231 ff).

BVerwG [14] Überschreitet die (Industrie- und Handels-)Kammer die ihr verfassungskonform zugewiesenen Kompetenzen, greift sie ohne gesetzliche Grundlage in die allgemeine Handlungsfreiheit ihrer Pflichtmitglieder ein. Diesen gibt Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren, und zwar unabhängig davon, ob sie durch die Kompetenzüberschreitung einen darüber hinausgehenden rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden (BVerfG NVwZ 2002, 335, 337; BVerwGE 112, 69, 72 und NVwZ-RR 2010, 882 Rn. 21). Übrigens haben die Bürger gegenüber den Kommunen einen solchen Anspruch nicht. BVerwG [20] Art. 2 Abs. 1 GG vermittelt zwar den Pflichtmitgliedern gesetzlich errichteter Zwangskörperschaften, nicht jedoch den Bürgern der verfassungsrechtlich als Hoheitsträger anerkannten Kommunen einen Anspruch auf kompetenzgemäßes Handeln ihrer Körperschaft (BVerwGE 112, 69, 72).

G hat somit aus Art. 2 I GG ein subjektives Recht auf Abwehr von Kompetenzüberschreitungen durch die IHK. Bei diesem Recht ist nicht - wie normalerweise bei einem Freiheitsgrundrecht - Voraussetzung, dass Eingriff erfolgt, sondern dass eine Kompetenzüberschreitung vorliegt, was nachfolgend zu prüfen ist.

IV. Art. 2 I GG der G ist verletzt, wenn auf Seiten der IHK S eine Kompetenzüberschreitung vorliegt.

1. Die IHK S selbst hat keine Erklärungen gegenüber der Öffentlichkeit abgegeben. Ihr könnten aber die Erklärungen des DIHK als Kompetenzüberschreitungen zuzurechnen sein.

a) BVerwG [16] Das den Kammern gesetzlich verliehene Selbstverwaltungsrecht (§§ 1, 4 IHKG) gestattet es ihnen, zur gemeinsamen Wahrnehmung des Gesamtinteresses ihrer Mitglieder einen privatrechtlich organisierten Dachverband zu gründen und sich an einem solchen Verband zu beteiligen, wenn die Rechtsgrenzen der Kammertätigkeit gewahrt bleiben. Was die Rechtsgrenzen der Kammertätigkeit betrifft, werden diese von der IHK und dem DIHK dadurch gewahrt, dass § 1 der Satzung des DIHK die Aufgabe des DIHK ausdrücklich an die in § 1 IHKG geregelte Aufgabe der IHK koppelt und begrenzt. Damit wird einerseits die Mitgliedschaft der IHKs im DIHK gerechtfertigt, anderseits gelten die Zuständigkeitsbeschränkungen der IHK auch gegenüber dem DIHK. BVerwG [15] Die Bindung der Kammern an die gesetzlichen Kompetenzzuweisungen und -grenzen gilt uneingeschränkt auch dann, wenn sie sich für die gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung eines privatrechtlich organisierten Dachverbandes bedienen.

b) Die Verbindung der Aufgaben zwischen IHK S und DIHK sowie die Mitgliedschaft der IHK S im DIHK führt dazu, dass das Handeln des DIHK seinen Mitgliedern und damit auch der IHK S zuzurechnen ist. Das gilt zumindest dann, wenn - wie im vorliegenden Fall - die IHK S die Erklärungen des DIHK ausdrücklich billigt. BVerwG [26] bezeichnet den DIHK als „Erfüllungsgehilfen“ der IHKs.

c) Gegenüber den Kompetenzgrenzen der IHKs und des DIHK können diese sich - entgegen der Auffassung der IHK S - nicht a uf das Grundrecht der Meinungsfreiheit (Art. 5 I GG) berufen. Die IHKs nehmen öffentliche Aufgaben wahr. Bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gilt, dass der Staat und seine Organe sich nicht auf Grundrechte berufen können. BVerwG [21] Juristischen Personen des öffentlichen Rechts stehen nach Art. 19 Abs. 3 GG bei der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben grundsätzlich keine Grundrechte zu. Etwas anderes gilt nur, wenn sie - wie etwa die Universitäten oder die Rundfunkanstalten - ausnahmsweise unmittelbar dem grundrechtlich geschützten Lebensbereich zugeordnet sind (BVerfGE 39, 302, 312 f. m. w. N.…). Das ist hier nicht der Fall. Die Tätigkeit der IHKs nach § 1 Abs. 1 IHKG dient nicht der gemeinsamen Grundrechtsausübung ihrer Mitglieder, sondern der Entlastung der staatlichen Behörden durch sachkundige Politikberatung und die dezentralisierte Wahrnehmung von Aufgaben der Wirtschaftsförderung. Als dem Staat eingegliederte Körperschaften des öffentlichen Rechts können die Kammern nicht zugleich Grundrechtsverpflichtete und Grundrechtsträger sein. Das gilt auch für einen privatrechtlichen Verein, der im Aufgabenbereich eines Hoheitsträgers tätig wird, also für den DIHK.

2. Entscheidende Frage ist nunmehr, ob der DIHK seine - denen der IHK entsprechenden - Kompetenzen überschritten hat.

a) Das BVerwG begrenzt die IHK-Befugnisse in dreifacher Weise.

(1) Nach § 1 IHKG gehört nicht zu den Aufgaben einer IHK die Wahrnehmung sozialpolitischer und arbeitsrechtlicher Interessen, folglich sind diese Themen auch dem DIHK entzogen. IHK und DIHK haben also kein allgemeinpolitisches Mandat.

(2) Nach § 1 IHKG haben die Kammern die wirtschaftlichen Gesamtinteressen ihrer Mitglieder wahrzunehmen. BVerwG [29] versteht das eng: § 1 Abs. 1 IHKG erlaubt den Kammern nur Äußerungen zu Sachverhalten, die spezifische Auswirkungen auf die Wirtschaft im jeweiligen Kammerbezirk haben (vgl. BVerwGE 137, 171 Rn. 23 ff., 30 f.). Dagegen genügt nicht, dass die Folgen einer politischen Entscheidung in irgendeiner weiteren Weise auch die Wirtschaft berühren oder dass die Gewerbetreibenden im Kammerbezirk davon ebenso betroffen sind wie Andere (BVerwGE 112, 69, 74 f. und 137, 171 Rn. 24, 30 ff.). Der erforderliche spezifische Wirtschaftsbezug muss sich aus der Äußerung selbst, ihrer Begründung oder ihrem textlichen Zusammenhang ergeben (BVerwGE 137, 171 Rn. 31).

(3) BVerwG [30] Äußerungen zu besonders umstrittenen Themen müssen die nach § 1 Abs. 1 IHKG erforderliche Abwägung erkennen lassen. Bei Mehrheitsentscheidungen sind beachtliche Minderheitenpositionen darzustellen (vgl. BVerwGE 137, 171 Rn. 32 f.). Dazu zählen nicht nur Minderheitsauffassungen, die von einem beachtlichen Teil der Stimmen vertreten werden, sondern auch Positionen partikulärer Wirtschaftsstrukturen, etwa einer Gruppe von Branchen, von regionalen Wirtschaftszweigen oder von Betrieben einer bestimmten Größenordnung. Auch verlangt die Stellung der IHK als Teil der öffentlichen Verwaltung, bei allen Äußerungen Objektivität und die notwendige Sachlichkeit und Zurückhaltung zu wahren. Polemisch überspitzte Äußerungen oder Stellungnahmen, die auf eine emotionalisierte Konfliktaustragung zielen, sind unzulässig.

b) Nach diesen Gesichtspunkten sind die im Sachverhalt wiedergegebenen Verlautbarungen des DIHK zu beurteilen.

Der Mindestlohn ist ein arbeitsrechtliches und ein sozialpolitisches Thema, die Mütterrente ist ein sozialpolitisches. BVerwG [36] Die Stellungnahmen gegen die Einführung des Mindestlohns in Deutschland und gegen die sogenannte Mütterrente…waren ungeachtet ihres Bezugs zur Wirtschaft in den Kammerbezirken nicht mehr von der Kammerkompetenz gedeckt, weil sie sich als unzulässige Wahrnehmung arbeitsrechtlicher und sozialpolitischer Interessen im Sinne des § 1 Abs. 5 IHKG darstellen.

[34] Die bildungspolitische Forderung nach der Einführung von Studiengebühren…war mangels Darlegung eines Wirtschaftsbezugs thematisch ebenso unzulässig…

[37] Um unzulässige allgemeinpolitische Stellungnahmen handelte es sich bei den Äußerungen zur wirtschaftlichen und innenpolitischen Situation der Republik Südafrika (…). Weder aus ihrem Inhalt noch aus ihrer Begründung oder dem textlichen Zusammenhang ergeben sich konkrete Auswirkungen der kommentierten Sachverhalte auf die Wirtschaft… Überdies widersprachen diese Äußerungen dem Gebot der Objektivität sowie der Verpflichtung zu Sachlichkeit und Zurückhaltung, soweit sie der Republik Südafrika eine „Bildungsmisere" attestierten und deren Verwaltung als „Investitionshemmnis" bezeichneten.

[38] Von den Aussagen zur Steuer- und zur Energiepolitik…missachteten einige dieser Aussagen das Gebot der Objektivität und Sachlichkeit. Das gilt etwa für…die Gleichsetzung des Klimaschutzes mit einer Minderung der Lebensqualität, illustriert durch die polemische Frage, ob wir wieder mit 34 PS über die Alpen nach Italien fahren wollten (…).

[39] Wegen ihrer Einseitigkeit unzulässig waren die Forderungen, die sich gegen den Ausstieg aus der Kernenergie richteten… Da die Frage, welche Mischung von Energieträgern eine sichere, wirtschaftliche und nachhaltige Energieversorgung gewährleisten kann, in der Öffentlichkeit und auch in der Wirtschaft höchst umstritten ist, durften die Kammern ihre Mehrheitsauffassung dazu nicht apodiktisch mitteilen, sondern mussten zugleich die Minderheitsauffassung(en) offenlegen und die zur Mehrheitsauffassung führende Abwägung der verschiedenen Positionen erkennbar machen. Das gilt in besonderem Maße für die Kritik an der Förderung der erneuerbaren Energien, weil dadurch die wirtschaftlichen Interessen einer wachsenden und zukunftsträchtigen Branche, zu der zahlreiche Mitglieder der IHKs und auch G gehören, missachtet wurden.

Somit überschreiten sämtliche im Sachverhalt wiedergegebenen öffentlichen Äußerungen des DIHK die Kompetenzen der IHKs und des DIHK. (Zu weiteren Äußerungen BVerwG [34-39], u. a. zu der Beurteilung einer steuerpolitischen Forderung durch den DIHK als „der reine Wahnsinn", vom BVerwG als unzulässige Polemik bezeichnet.)

Dass - wie die IHK geltend macht - die Stellungnahmen auf Beschlüssen der Vollversammlung oder des Vorstandes des DIHK beruhen, ist unerheblich. Der DIHK kann seinen Aufgabenbereich nicht durch Beschlüsse seiner eigenen Organe erweitern; vielmehr waren auch diese Beschlüsse unzulässig.

Unmittelbare Folge ist, dass G dadurch in ihrem Grundrecht aus Art. 2 I GG verletzt wurde.

V. Weitere Voraussetzungen für den von S geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch sind, dass eine Wiederholungsgefahr - oder Erstbegehungsgefahr - besteht und dass der Unterlassungsanspruch seiner Rechtsfolge nach gerade auf den Austritt der IHK S aus dem DIHK gerichtet ist. Beide damit aufgeworfenen Fragen hängen zusammen, insofern bei fehlender oder wenig wahrscheinlicher Wiederholungsgefahr ein Austritt nicht erforderlich sein könnte, während bei hoher Wiederholungsgefahr möglicherweise nur der Austritt weitere Grundrechtsverletzungen verhindern kann. Die Fragen werden deshalb zusammen behandelt, wobei auch noch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit einbezogen wird.

1. Nach dem gegebenen Sachverhalt verteidigt die IHK S die Äußerungen des DIHK, billigt dem DIHK Meinungsfreiheit zu und kündigt an, er werde von der Befugnis zu solchen Äußerungen auch zukünftig Gebrauch machen. Dass der DIHK selbst anderer Meinung ist, kann nicht angenommen werden. Danach besteht Wiederholungsgefahr. Die Verweisung darauf, die IHK S könne zur Abwehr kompetenzwidriger Erklärungen von ihren Mitgliedsrechten Gebrauch machen, beseitigt die Wiederholungsgefahr nicht, weil das bisher nicht geschehen ist und zukünftig auch nur „ausnahmsweise“ in Aussicht gestellt wird.

2. Bei dieser Situation erkennt das BVerwG grundsätzlich auch einen Anspruch auf Austritt an.

a) [18] Betätigt sich der Dachverband in einer Weise, die faktisch seine Aufgaben und zugleich den Kompetenzrahmen seiner Mitgliedskammern überschreitet, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ein Anspruch jedes Kammermitglieds auf Austritt seiner Kammer aus dem Dachverband, wenn die kompetenzwidrige Tätigkeit sich nicht als atypischer „Ausreißer" darstellt, sondern die konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns besteht. Wie jeder grundrechtliche Unterlassungsanspruch setzt der Austrittsanspruch nur voraus, dass dem Betroffenen konkret eine rechtswidrige Beeinträchtigung seines Grundrechts droht (vgl. BVerwGE 82, 76, 77 f. m. w. N.). Dazu genügt die konkrete Wahrscheinlichkeit einer künftigen, den Rahmen der Kammerkompetenz überschreitenden Tätigkeit des Dachverbandes.

b) Das OVG hatte die Ablehnung des Austrittsanspruchs damit begründet, ein Austritt komme aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nur als äußerstes Mittel in Betracht. Das wird vom BVerwG zurückgewiesen. [21] Das grundrechtliche Verhältnismäßigkeitsgebot ist nicht einschlägig, weil die IHK sich bei der Erfüllung ihrer Aufgaben aus § 1 Abs. 1 IHKG nicht auf eigene Grundrechte berufen kann (s. oben B IV 1 c)… Der rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kann die Kompetenzgrenzen nicht relativieren, weil deren Beachtung ebenfalls ein Element der Rechtsstaatlichkeit ist (…). [23] Ein Austrittsanspruch ist auch nicht erst bei andauernden, beharrlichen und schwerwiegenden Aufgabenüberschreitungen des Dachverbandes anzuerkennen (…). Der grundrechtliche Schutz der Kammermitglieder aus Art. 2 Abs. 1 GG bewahrt vor jeder rechtswidrigen Inanspruchnahme und nicht nur vor qualifizierten Rechtsverstößen. Solche Rechtsverstöße sind auch nicht erforderlich, um die den Austrittsanspruch auslösende Wiederholungsgefahr zu begründen. Die konkrete Wahrscheinlichkeit künftiger Aufgabenüberschreitungen kann sich nicht allein aus ständigen und schwerwiegenden Kompetenzverletzungen ergeben, sondern ebenso aus schlichten Kompetenzüberschreitungen, die über vereinzelte, für die Verbandspraxis atypische „Ausreißer" hinausgehen.

c) [22] Auch das von der Vorinstanz für vorrangig gehaltene Vorgehen der G gegen die IHK mit dem Ziel, diese zum verbandsinternen Vorgehen gegen Aufgabenüberschreitungen des Dachverbandes anzuhalten, ist…ungeeignet, einen effektiven Grundrechtsschutz der Kammermitglieder zu gewährleisten…Vereinsrechtlich besteht kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch des einzelnen Verbandsmitglieds auf Unterlassen satzungswidriger Tätigkeiten des Verbandes (vgl. BGH NJW 1982, 1703, 1706…). G hat auch keinen Anspruch, mit der sie direkt gegen den DIHK vorgehen könnte. Die hier gegenüber der IHK S entwickelte Anspruchsgrundlage greift gegenüber dem DIHK nicht ein, weil G kein Zwangsmitglied im DIHK ist.

d) Somit besteht nach den vorstehenden Überlegungen Wiederholungsgefahr. Auch ist der Unterlassungsanspruch seiner Rechtsfolge nach auf die Austrittserklärung gerichtet. Der Anspruch der G ist begründet, die verwaltungsgerichtliche Klage hat Erfolg.

3. Im Originalfall, in dem das OVG den Austrittsanspruch bereits wegen Unverhältnismäßigkeit verneint hatte, hat das BVerwG ausreichende Feststellungen zur Wiederholungsgefahr vermisst. [41] Ob die konkrete Gefahr erneuten die Kammerkompetenzen überschreitenden Handelns des DIHK besteht, kann nur aufgrund einer Würdigung sämtlicher in Betracht kommender Indizien für und gegen das Bestehen einer solchen Wiederholungsgefahr entschieden werden. Die tatsächlichen Feststellungen des BerGer. ermöglichen dies nicht. Zwar ergeben sich aus ihnen diverse Missachtungen des Verbots allgemeinpolitischer Aussagen und mehrere Verstöße gegen die Pflicht zu Objektivität, Sachlichkeit und Zurückhaltung sowie einige einseitige Stellungnahmen. Es fehlen aber Feststellungen zu den Reaktionen des Dachverbandes auf die Kritik an seinen Äußerungen. Offenbar erwartet das BVerwG nach seinen klaren Ausführungen, dass sich der DIHK künftig an diese hält (was der Hauptgeschäftsführer des DIHK nach dem Urteil auch sogleich versichert hat). Das BVerwG hat den Fall an das OVG zurückverwiesen. Es ist möglich, dass in der neuen Verhandlung vor dem OVG die IHK S Zusicherungen und Abhilfemaßnahmen des DIHK unterbreitet (Vorschläge dazu hat das BVerwG unter [24] gemacht) und damit eine Verurteilung noch verhindern kann.


Zusammenfassung

• Die Klage eines Mitglieds der IHK auf Austritt der IHK aus dem DIHK ist eine im Verwaltungsrechtsweg zulässige allgemeine Leistungsklage.

• Anwendungsfälle des öffentlich-rechtlichen Abwehranspruchs sind der (Folgen-) Beseitigungsanspruch und der Unterlassungsanspruch. Erste Voraussetzung ist ein hoheitliches Handeln, das weder im Erlass eines VA noch in dessen Ablehnung besteht. Weiterhin muss der Anspruchsteller über ein Grundrecht oder anderes subjektives Recht verfügen, in das im Normalfall ein Eingriff erfolgt ist oder droht. Der Eingriff muss rechtswidrig sein. Beim Beseitigungsanspruch müssen Folgen andauern. Beim Unterlassungsanspruch muss die Gefahr künftiger Eingriffe bestehen (Wiederholungsgefahr oder Erstbegehungsgefahr).

• Abwehrgrundrecht gegenüber einem öffentlich-rechtlichen Zwangsverband ist nicht Art. 9 I GG, sondern Art. 2 I GG. Durch die allgemeine Handlungsfreiheit wird auch die Freiheit geschützt, nicht einem Zwangsverband angehören zu müssen.

• Darüber hinaus gewährleistet Art. 2 I GG dem einzelnen Pflichtmitglied einen Anspruch darauf, dass die Körperschaft, deren Mitglied es ist, sich im Rahmen ihrer Kompetenzen hält. Zur IHK BVerwG LS 2: Dem Pflichtmitglied einer Kammer steht aus Art. 2 Abs. 1 GG ein Anspruch auf Austritt der Kammer aus dem Dachverband zu, wenn dieser Aufgaben wahrnimmt, die außerhalb der gesetzlichen Kompetenzen der Kammer liegen. Dazu genügt, dass die faktische Tätigkeit des Verbandes den Rahmen der Kammerkompetenzen überschreitet, sofern die Überschreitung sich nicht als für die Verbandspraxis untypischer Einzelfall („Ausreißer") darstellt, sondern die konkrete Gefahr einer erneuten Betätigung jenseits der Kammerkompetenzen besteht.

• Eine Beschränkung des Anspruchs des Kammermitglieds aus Art. 2 I GG durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - also zu Lasten des Bürgers - erfolgt nicht.