Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz
► Freiheitsgrundrechte als Anspruchsgrundlage für Unterlassungsanspruch. ► Allgemeines Persönlichkeitsrecht eines Vereins, Art. 2 I i. V. m. Art. 1 I, 19 III GG. ► Staatliches Informationshandeln als Eingriff in das Persönlichkeitsrecht. ► Bedeutung der Unwahrheit von Tatsachenbehauptungen. ► Beweisfragen im Verwaltungsprozess, § 108 VwGO. ► Aktenvorlage, Verweigerung, In-Camera-Verfahren nach § 99 VwGO
BVerwG Urteil vom 21. 5. 2008 (6 C 13. 07) DVBl 2008, 1242
Fall (Muslimische Vereinigung im Verfassungsschutzbericht)
Der V-Verein ist ein in Deutschland im Vereinsregister eingetragener Zusammenschluss von Muslimen türkischer Abstammung. Im jährlichen Verfassungsschutzbericht des Landes L, der veröffentlicht wird, wird er als türkische islamistische Vereinigung beschrieben, die verfassungsfeindlich sei und vom Landesamt für Verfassungsschutz mit nachrichtendienstlichen Mitteln beobachtet werde (u. a. durch Abhören des Telefon- und Postverkehrs, Einsatz von V-Leuten). In diesem Zusammenhang wird berichtet, auf einer Veranstaltung der Islamischen Gemeinschaft Milli Görüs (IGMG) vom 4. 6. hätten Anhänger des V in Sprechchören gerufen: „Wenn ihr sagt, wir sollen kämpfen, dann kämpfen wir. Wenn ihr sagt, wir sollen töten, dann töten wir.“
In einem Schreiben an das Innenministerium des Landes L verlangte V, dass diese Behauptung nicht weiter verbreitet werde, weil sie unwahr sei. Das Innenministerium antwortete, nach Überprüfung bestehe keine Anlass, die kritisierte Passage im Verfassungsschutzbericht nicht zu veröffentlichen. Daraufhin hat V gegen das Land L Unterlassungsklage vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Das Land berief sich darauf, die in dem Bericht wiedergegebenen Erkenntnisse stammten vom Bayerischen Landesamt für Verfassungsschutz. Daraufhin bat das VG das Landesamt um Übersendung der Akten mit den Unterlagen über V. Das bayerische Innenministerium lehnte das mit der Begründung ab, das Bekanntwerden des Inhalts jener Akten würde dem Wohl des Bundes und der Länder Nachteile bereiten. V beantragte eine Entscheidung des Gerichts über die Zulässigkeit der Verweigerung im Verfahren nach § 99 II VwGO. Nach Abschluss dieses Verfahrens wurde die Verweigerung der Vorlage der den Kläger betreffenden Akten durch Beschluss für rechtmäßig erklärt. Der Beschluss ist rechtskräftig. Nunmehr vernahm das VG eine Reihe von Zeugen, ohne dass sich klären ließ, ob bei der Veranstaltung vom 4. 6. die Sprechchöre von Mitgliedern des V stammten. Wie wird das VG über die Klage entscheiden ?
A. Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Klage
I. Für die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs ist nach § 40 I VwGO eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit erforderlich. V wehrt sich gegen eine Aussage im Verfassungsschutzbericht. Wehrt sich der Kläger gegen eine Maßnahme der Verwaltung, so richtet sich der Rechtscharakter der Streitigkeit nach der Rechtsnatur der abzuwehrenden Maßnahme. Der Verfassungsschutzbericht beruht auf den öffentlich-rechtlichen Vorschriften der Landesgesetze über den Verfassungsschutz (z. B. in NRW § 15, in Bad-Württ. § 12, in Bay Art. 15). Er hat somit selbst den Charakter einer öffentlich-rechtlichen Maßnahme. Der gegen ihn gerichteten Klage liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit zu Grunde, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.
II. Die Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren und der Einordnung der Verwaltungsmaßnahme in die Rechtsformen des Verwaltungshandelns. Der Verfassungsschutzbericht ist kein Verwaltungsakt, weil er keine Regelung enthält. Eine Anfechtungsklage scheidet somit aus. Als Bericht unterfällt er dem schlichten Verwaltungshandeln, auch als Verwaltungsrealhandeln bezeichnet. V verlangt, dass die beanstandete Aussage nicht weiter verbreitet wird, verlangt also ein Unterlassen. Somit ist richtige Klageart eine Leistungsklage in der Form der Unterlassungsklage.
III. Die analog § 42 II VwGO zu fordernde Klagebefugnis ergibt sich daraus, dass V sich auf sein allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 I i. V. mit Art. 1 I, 19 III GG) berufen und geltend machen kann, dieses werde durch die für ihn negativen Aussagen im Verfassungsschutzbericht verletzt.
IV. Weitere Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage sind nicht ersichtlich. Diese ist somit zulässig.
B. Begründetheit der Klage
Die Klage ist begründet, wenn V gegen das Land L einen Anspruch auf Unterlassung der beanstandeten Aussagen hat.
I. Eine spezielle verwaltungsrechtliche Grundlage für den Anspruch ist nicht erkennbar. Anspruchsgrundlage könnte aber das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Klägers sein.
1. Ein Freiheitsrecht des GG kann Anspruchsgrundlage für einen Unterlassungsanspruch sein. BVerwG Rdnr. 13: Die Grundrechte schützen den Grundrechtsträger vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen jeder Art, auch solchen durch schlichtes Verwaltungshandeln. Infolgedessen kann der Bürger, wenn ihm, wie dies hier vom Kläger geltend gemacht wird, eine derartige Rechtsverletzung droht, gestützt auf das jeweils berührte Grundrecht Unterlassung verlangen (BVerwGE 82, 76 [77 f.] m. w. N.).
2. Ein solches Persönlichkeitsrecht steht V zu. BVerwG Rdnr. 13: In Ermangelung einer spezialgesetzlichen Grundlage leitet sich der Unterlassungsanspruch aus einer grundrechtlich geschützten Position des Klägers ab, die sich, wenn nicht aus der Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG), so doch jedenfalls aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 I GG) ergibt. Rdnr. 16: Zu Recht nimmt das Berufungsgericht an, dass dem Kläger als juristischer Person nach Art. 19 Abs. 3 GG die im allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) wurzelnden Schutzansprüche zustehen, derer auch ein Personenverband im Rahmen seines Aufgabenbereichs bedarf (vgl. …Dreier , GG, Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Art. 2 Abs. 1 Rn. 82 m. w. N.;…BVerfGE 106, 28 [42 f.]).
3. Es müsste ein Verletzung dieses Rechts drohen.
a) Hierfür müsste zunächst ein Eingriff in den Schutzbereichs dieses Rechts vorliegen.
aa) Zum Eingriffscharakter des Verfassungsschutzberichts führt das BVerwG unter Rdnr. 15 aus: Nicht jedes staatliche Informationshandeln und nicht jede Teilhabe des Staates am Prozess öffentlicher Meinungsbildung ist als ein Grundrechtseingriff zu bewerten. Maßgeblich ist, ob der Schutzbereich eines Grundrechts berührt wird und ob die Beeinträchtigung einen Eingriff oder eine eingriffsgleiche Maßnahme darstellt (vgl. BVerfGE 113, 63 [76]). Das ist hier im Hinblick auf die Besonderheiten des Verfassungsschutzberichts und dessen Auswirkungen auf den Kläger zu bejahen. Der Verfassungsschutzbericht ist kein beliebiges Erzeugnis staatlicher Öffentlichkeitsarbeit. Er zielt auf die Abwehr besonderer Gefahren und stammt von einer darauf spezialisierten und mit besonderen Befugnissen, darunter der Rechtsmacht zum Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel, arbeitenden Stelle. Insofern geht eine Veröffentlichung im Verfassungsschutzbericht über die bloße Teilhabe staatlicher Funktionsträger an öffentlichen Auseinandersetzungen oder an der Schaffung einer hinreichenden Informationsgrundlage für eine eigenständige Entscheidungsbildung der Bürger, etwa als Marktteilnehmer, hinaus. Aus diesen Gründen hat das Bundesverfassungsgericht die Erwähnung einer Organisation als Beobachtungsobjekt im Verfassungsschutzbericht als eine „negative Sanktion“ des Staates gegen diese gekennzeichnet und ihr infolgedessen die Qualität eines Grundrechtseingriffs beigemessen (BVerfGE 113, 63, S. 77 f.).
bb) Zum Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts gehören nach BVerwG Rdnr. 16 das Verfügungsrecht und das Selbstbestimmungsrecht über die eigene Außendarstellung des Verbands sowie, damit verbunden, der Schutz des sozialen Geltungsanspruchs, der sogenannten „äußeren Ehre“ als des Ansehens in den Augen anderer. Der Kläger sieht in den streitgegenständlichen Tatsachenbehauptungen, deren Wahrheit er bestreitet, zutreffend einen Eingriff in sein Recht auf Ehre. Er wird in dem Verfassungsschutzbericht im Zusammenhang mit sicherheitsgefährdenden Bestrebungen von Ausländern als islamistische Vereinigung bezeichnet. Wie der Verwaltungsgerichtshof überzeugend dargelegt hat, ist davon auszugehen, dass grundsätzlich alle Tatsachenbehauptungen im Verfassungsschutzbericht, die sich auf die Tätigkeit und die programmatische Ausrichtung einer beobachteten Organisation beziehen, dazu dienen, das abschließende Werturteil über die Organisation im Wege einer Gesamtschau zu tragen. Den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs ist zu entnehmen, dass auch den hier in Rede stehenden Tatsachenbehauptungen eine derartige Bedeutung zukommt. Die umstrittenen Tatsachenbehauptungen nehmen daher an der Eingriffsqualität des negativen Werturteils über den Kläger teil.
cc) Rdnr. 17: Dem kann der Beklagte nicht entgegenhalten, das allgemeine Persönlichkeitsrecht und als Teil davon das Recht auf persönliche Ehre einer juristischen Person werde im Vergleich zu betroffenen natürlichen Personen nur mit einem abgesenkten Schutzniveau gewährleistet, weil der soziale Geltungsanspruch einer Organisation nicht in deren ausschließlicher Konkretisierungs- und Verfügungsmacht stehe. Der Umstand, dass das tatsächliche Erscheinungsbild des Klägers in der Öffentlichkeit dadurch bestimmt sein mag, dass seine Bestrebungen schon in der Vergangenheit als verfassungsfeindlich bewertet worden sind, kann nicht dazu führen, dass er neuerlich erhobene Tatsachenbehauptungen, die diese Bewertung untermauern können, ohne Rücksicht auf den Wahrheitsgehalt hinzunehmen hätte.
Somit ist ein Eingriff in den Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des V zu bejahen.
b) Es drohen auch weitere Beeinträchtigungen. BVerwG Rdnr. 19:Die Rechtsbeeinträchtigung des Klägers ist bereits eingetreten und dauert mit der Gefahr ständiger Wiederholung an. Denn der Beklagte hat den Verfassungsschutzbericht nicht nur in gedruckter Form veröffentlicht, sondern verbreitet ihn in voller Länge im Internet weiter. Der Kläger ist daher auch zukünftig den Sachverhaltsdarstellungen ausgesetzt, die er zum Gegenstand seines Unterlassungsanspruchs gemacht hat.
c) Unterlassung kann aber nicht verlangt werden, wenn der Eingriff gerechtfertigt ist.
aa) Das Grundrecht des Art. 2 I steht, auch in seiner Ausprägung als allgemeines Persönlichkeitsrecht unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Rechtsordnung, verstanden als jedes Gesetz, das formell und materiell verfassungsmäßig ist. Zu diesen Gesetzen gehören die Verfassungsschutzgesetze der Länder (vgl. oben A I). Aus ihnen ergibt sich, dass das Land durch einen Verfassungsschutzbericht über verfassungsfeindliche Bestrebungen berichten darf. Somit ist grundsätzlich eine Rechtsgrundlage für die Ausführungen in dem Verfassungsschutzbericht vorhanden.
Dazu BVerwG Rdnr. 21, 22: Der Staat ist grundsätzlich nicht gehindert, das tatsächliche Verhalten von Gruppen oder deren Mitgliedern wertend zu beurteilen. Die Verteidigung von Grundsätzen und Wertvorgaben der Verfassung durch Organe und Funktionsträger des Staates kann auch mit Hilfe von Informationen an die Öffentlichkeit und der Teilhabe an öffentlichen Auseinandersetzungen erfolgen… Das Berufungsgericht hat in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise die mögliche Eingriffsnorm im baden-württembergischen Landesrecht gesehen… Nach den Ausführungen im Berufungsurteil beruht der Verfassungsschutzbericht auf § 12 Satz 1, § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Baden-Württemberg… (GBl. BW 1991, 639). Er zielt auf die Abwehr besonderer Gefahren und soll die Öffentlichkeit u.a. über Bestrebungen unterrichten, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtet sind. Das Landesamt für Verfassungsschutz sammelt gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VSG BW Informationen, insbesondere sach- und personenbezogene Auskünfte, Nachrichten und Unterlagen von Organisationen und Personen über Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziele haben, und wertet sie aus. Nach § 12 Satz 1 VSG BW unterrichten das Landesinnenministerium und das Landesamt für Verfassungsschutz die Öffentlichkeit periodisch oder aus gegebenem Anlass im Einzelfall über Bestrebungen und Tätigkeiten nach § 3 Abs. 2 VSG BW.
bb) Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 VSG BW setzen Sammlung und Auswertung von Informationen im Einzelfall voraus, dass für Bestrebungen oder Tätigkeiten nach § 3 Abs. 2 Satz 1 VSG BW tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen. Das Berufungsgericht leitet daraus her, dass die Tatsachenbehauptungen im Verfassungsschutzbericht, die zur Begründung des abschließenden Werturteils über die bzw. den Verdacht der Verfassungsfeindlichkeit herangezogen werden, der Wahrheit entsprechen müssen. Das wird vom BVerwG auch als Rechtssatz des Bundesrechts gewertet, Rdnr. 22: Denn für die Verbreitung unwahrer grundrechtsrelevanter Tatsachenbehauptungen gibt es in der Regel keinen einen Grundrechtseingriff rechtfertigenden Grund (vgl. BVerfGE 99, 185 [196]).
cc) Somit kommt es für die Entscheidung des Falles darauf an, ob die Aussage zutreffend ist, dass auf der IGMG-Veranstaltung vom 4. 6. Anhänger des V in Sprechchören gerufen haben: „Wenn ihr sagt, wir sollen kämpfen, dann kämpfen wir. Wenn ihr sagt, wir sollen töten, dann töten wir.“ Da diese Frage umstritten ist, hat eine Aufklärung durch Beweis zu erfolgen. Auf der Grundlage der mündlichen Verhandlung und der Beweisaufnahme entscheidet nach § 108 I 1 VwGO das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung.
(a) Zutreffend war, die Akten des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz anzufordern (§ 99 I 1 VwGO). Nach § 99 I 2 durfte das bayerische Innenministerium die Vorlage aber verweigern (sog. Sperrerklärung), wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Akten dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge geheim gehalten werden müssen.
(b) Naturgemäß lassen sich diese Voraussetzungen nicht überprüfen, ohne dass der Inhalt der Akten Gegenstand der mündlichen Verhandlung wird, was, wenn die Voraussetzungen des § 99 I 2 zutreffen, gerade verhindert werden soll. Deshalb sieht die VwGO in § 99 II ein besonderes (Zwischen-)Verfahren vor (sog. In-camera-Verfahren, „in camera“ = geheim), in dem es um die Frage geht, ob die Verweigerungsgründe glaubhaft gemacht worden sind. Dieses Verfahren wurde hier durchgeführt mit dem Ergebnis, dass die Verweigerung für zulässig erklärt wurde. Dieses Ergebnis ist für die Beteiligten bindend, so dass die Akten als Gegenstand des Beweises ausscheiden.
(c) Folglich waren Zeugenaussagen mögliche Beweismittel. Sie haben jedoch nicht zu einer Klärung geführt.
(d) Eine weitere Klärung ist offensichtlich nicht möglich. Dann kommt eine Entscheidung auf Grund der Beweislast in Betracht. Im Verwaltungsprozess gilt der Amtsermittlungs- bzw. Untersuchungsgrundsatz (§ 86 I VwGO), so dass es keine formelle Darlegungs- und Beweislast wie im Zivilprozess gibt. Auch hier gibt es aber eine Regel, welche Partei den Nachteil der Nichterweislichkeit einer Tatsache trägt (sog. materielle Beweislast). Dazu BVerwG Rdnr. 41: Die Beantwortung der Frage, wer das Risiko eines „non liquet“ trägt, gehört zum materiellen Recht und ist daher nicht etwa von der zulässigen Klageart abhängig. Im Grundsatz trägt danach jeder Beteiligte den Rechtsnachteil für die Nichterweislichkeit der ihm günstigen Tatbestandsmerkmale (sog. Günstigkeitsprinzip oder Normbegünstigungsprinzip; vgl. BVerwGE 80, 290 [296 f.]; Höfling/Rixen, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 108 Rn. 115 f.). Durch Auslegung der materiell-rechtlichen Norm ist zu ermitteln, welche Verteilungsanordnung die in ihr enthaltene ungeschriebene Beweislastnorm trifft… Beansprucht der Staat das Recht, in einen durch ein negatorisches Grundrecht geschützten Freiheitsbereich einzugreifen, trägt er die Beweislast für die gesetzlichen Voraussetzungen dieses Eingriffs nach Maßgabe der Grundsätze über die Beweislast im Anfechtungsrechtsstreit (Dawin, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand 2007, § 108 Rdnr. 105). Denn in der freiheitlichen Demokratie des Grundgesetzes bedarf der hoheitliche Eingriff in ein Grundrecht der Rechtfertigung; nicht ist umgekehrt die Ausübung von Grundrechten rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerfG NJW 2007, 2167 [2169]). Der Unterlassungsanspruch des Klägers stützt sich auf sein grundrechtlich geschütztes allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1, Art. 19 Abs. 3 GG). Der Beklagte trägt demnach die Beweislast für die gesetzlichen Voraussetzungen des Eingriffs in das klägerische Recht.
(e) Im Originalfall ist erwogen worden, bei Verweigerung der Aktenvorlage zu Gunsten der Behörde Beweiserleichterungen bis hin zu einer Umkehr der Beweislast zu gewähren. Das hat das BVerwG Rdnr. 25 aber abgelehnt: Zwar befindet sich der Beklagte…in einem sachtypischen Beweisnotstand. Eine Verringerung des Beweismaßes auf eine überwiegende Wahrscheinlichkeit oder gar auf eine bloße Glaubhaftmachung kann damit aber nicht gerechtfertigt werden… Rdnr. 43, 44: Die aus der berechtigten Verweigerung der Aktenvorlage durch das Bayerische Staatsministerium des Innern folgende Beweissperre führt nicht…zu einer Umkehr der Beweislast. Wird die Vorlage von Urkunden oder Akten oder die Erteilung einer Auskunft nach § 99 Abs. 1 VwGO verweigert und die Rechtmäßigkeit der Verweigerung in dem Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO gerichtlich bestätigt, findet keine Umkehr der materiellen Beweislast zum Vorteil der zur Geheimhaltung verpflichteten Behörde in dem gerichtlichen Hauptsacheverfahren statt. Vielmehr ist…ein dadurch etwa verursachter Beweisnotstand des beweisbelasteten Verfahrensbeteiligten unter Berücksichtigung der gesetzlichen Verteilung der materiellen Beweislast bei der Beweiswürdigung angemessen zu berücksichtigen. Dass in den Fällen der gerichtlich als rechtmäßig bestätigten Verweigerung der Aktenvorlage keine Veränderung der Beweislast eintritt, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in BVerwGE 126, 365 [373 f.] hervorgehoben. Auch sonst geht das Bundesverwaltungsgericht bei bestehenden Beweisschwierigkeiten nicht von einer Umkehr der Beweislast aus (vgl. z.B. BVerwGE 126, 283 [295])….
(f) Somit bleibt es dabei, dass das beklagte Land die Beweislast trägt. Folglich trägt es den Nachteil, der sich daraus ergibt, dass sich die Richtigkeit der Behauptungen in dem Verfassungsschutzbericht nicht hat feststellen lassen. Demzufolge ist davon auszugehen, dass der Eingriff nicht gerechtfertigt ist, so dass der Unterlassungsanspruch begründet ist.
Zusammenfassung